我国政府公共产品供给存在的问题、原因及对策分析

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  • 关键字:政府,公共产品,供给
  • 发布时间:2015-08-07 15:35

  [摘要]目前我国政府公共产品供给存在供给主体单一、供给总量不足、供给结构失衡等问题,完善政府公共产品的供给在当前全面建成小康社会的进程中具有深刻意义。本文拟从当前我国政府公共产品供给存在的问题入手,通过分析产生这些问题的原因,从公共产品供给主体、政府财政支持力度、城乡基本公共服务均等化以及需求表述机制等方面对我国政府公共产品供给提出一些建议,以期为完善我国政府公共产品的供给带来一些帮助。

  [关键词]政府;公共产品供给;问题;原因;对策

  2012年11月,党的十八大报告提出,要“建设职能科学,结构优化,廉洁高效,人民满意的服务型政府。”由此,我国服务型政府建设正式提上议程。服务型政府,顾名思义,就是要以公共服务为主要职能,为经济社会发展和人民群众提供优质高效公共产品的政府。①因此,如何更好地解决我国政府公共产品供给存在的问题,是建设小康社会和服务型政府面临的重要问题之一。

  一、我国政府公共产品供给存在的问题

  近年来,我国政府公共产品供给能力不断提高,公共产品供给水平和质量也已经达到下中等收入国家行列,但离我们2020年要达到的小康社会即中等收入国家的要求还相距甚远。目前,我国政府公共产品供给主要存在以下问题。

  1.公共产品供给主体略显单一。政府供给公共产品,并不代表政府直接生产公共产品。在我国的传统公共产品供给模式中,政府同时扮演了公共产品的唯一提供者和生产者的角色。虽然经过几十年的改革,也出现了政府和市场合作供给、政府和非盈利性公共组织合作供给等模式,但是政府单一主体的供给还是没有彻底从我国公共产品供给的视野中消失。政府垄断供给公共产品已远远不能满足我国现行社会发展所带来的公众多元化的需求,它的弊端也日益暴露。另外,对于非盈利性公共组织的激励与引导不足,缺乏完善的法律规范和准入机制,也严重限制了非盈利性公共组织在公共产品供给方面的贡献。

  2.公共产品供给总量仍然不足。我国是一个地大物博并且人口众多的发展中国家。伟大的改革开放总设计师邓小平曾经说过:“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。”初级阶段的国情决定了我国经济社会发展水平仍旧停留在下中等国家的行列,而这必然导致政府公共产品的供给总量不足。2013年,国家财政国防支出7410.62亿元,科学技术支出5084.30亿元,教育支出22001.76亿元,文化体育事业支出2544.39亿元,医疗卫生支出8279.90亿元,社会保障和就业支出14490.54亿元,②相比2012年皆有所增加,但是13亿多人口的现实情况也决定了公共产品供给的人均占比和上中等收入国家相比依然有很大的差距。我国公共产品供给的不足也同样影响着公众的劳动积极性,进而阻碍国家宏观经济的发展。

  3.公共产品供给结构明显失衡。供给结构失衡体现在两个方面,第一是城乡与区域供给结构的失衡,表现为我国政府公共产品供给倾向于城镇和中东部发达地区,对于农村和西部地区的公共产品供给投入严重不足。第二表现在公共产品供给种类的失衡上,很多时候政府供给的公共产品并不是公众最需要的,政府官员可能为了自己的政绩和绩效评估而倾向于提供显而易见的、容易提高政绩并且能够受到上级夸赞的公共产品,不去考虑公众的切实需求,导致产生供需矛盾。这方面的例子很多,比如在一个县城,基层政府更喜欢去修建体面的广场或者剧院,而忽略去维护群众经常抱怨的那条一下雨就泥泞不堪的小巷子里的路面。

  二、我国政府公共产品供给存在问题的原因

  我国政府公共产品供给之所以存在以上问题是有深刻原因的,影响我国政府公共产品供给的因素有很多,但大体可以分为以下几方面:

  1.公共产品供给市场机制不完善。公共产品通常包括两种类型,一种是涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品,包括制度法律、国防等,需要由政府直接生产。还有一种是准公共产品,这种公共产品并不需要政府亲力亲为去提供,以市场或非政府组织生产的方式供给更为有效,包括以下几种方式:政府购买、政府参股、政府资助、特许经营、合约出租等③。市场或非政府组织生产有降低成本、提高效率、通过竞争实现资源有效配置、提高公共产品质量和供给效率的优势。但是我国之前不管是对于纯公共产品还是准公共产品均采取政府直接提供的方式,公共产品的供给没有参与市场,导致公共产品供给效率低下。

  2.政府对公共产品供给的财政支持力度不够。政府对公共产品财政支出的多少明确反映出政府公共产品供给的支持力度。2007年,国家财政总支出为49781.35亿元,2013年为140212.10亿元,七年时间增长了2.8倍;而2007年国家财政一般性公共产品支出为8514.24亿元,2013年为13755.13亿元,七年时间只增长了1.6倍④。由此可见,政府公共产品供给的支出并没有随着我国经济水平的提高而成比例的增长,公共产品供给明显滞后于整体经济增长水平。还有一组数据,2007年,据世界银行统计,高收入国家公共养老金支出一般占GDP8%以上,公共医疗卫生支出占GDP6.9%以上,公共教育支出占GDP5.1%以上,公共总支出占GDP35%以上,占财政支出的比例为70%以上,而我国2007年公共总支出只占财政支出的17%,2013年仅占财政支出的9.8%⑤,可以看出,我国政府对公共产品供给的支持力度有待提高。

  3.城乡二元经济结构的制约。1949年新中国成立以来,我国长期实行城乡分割的二元发展模式,正是这种模式造成了城市和农村不均衡的公共产品供给。据统计,2007年,5亿城市人口享受着全国公共卫生投入的60%以上,而8亿农村人口享受到的国家公共卫生和医疗资源却只有不到40%,城市人均医疗卫生供给是农村人均医疗卫生供给的近两倍。我国城乡二元的公共产品供给模式不管从数量上还是质量上,都显示出对农村极大的不公平。不仅如此,由于我国地区间的经济发展不平衡,造成东中西部地区之间的公共产品供给也出现很大差异。2013年,甘肃省社会保障总支出346.77亿元,广东省社会保障总支出746.97亿元⑥,是甘肃的两倍多。

  4.缺乏完善的公共产品偏好显示机制。在私人产品领域,价格是人们偏好显示的杠杆。而对于公共产品,由于搭便车心理的存在,公共产品供给者一般很难得到真实的公共产品需求曲线。而在我国,公共产品供给采取的通常都是自上而下的供给机制,在并没有给予公众选择权利和表达途径的情况下强制供给,导致供给与需求的脱节。作为决策者的政府官员也没有了解公众真实需求的激励,因此提供给人们的公共产品往往并不是最符合公众要求的,不仅浪费了大量金钱(来自于每一位公众的税收),而且使公众对政府供给公共产品有了抵触心理,宁愿去选择私人产品,由此陷入公共产品供给减少的恶性循环中。

  三、完善我国政府公共产品供给的对策分析

  通过以上分析可以看出我国现阶段公共产品供给还存在很多问题,但作为发展中国家公共产品的供给对社会、对人民又非常重要。根据我国现有国情,为改善我国政府公共产品供给存在的问题,现提出以下对策:

  1.公共产品供给应政府主导,多主体共同发展。市场与非营利组织一定程度上可以参加公共产品供给,但是不可否认的是,只有政府才能发挥公共产品供给的主导作用。首先,应该以构建公共服务型政府为契机,加快我国政府职能转变,合理地界定市场经济条件下的政府职能,加大公共产品供给力度,并且明确政府是承担我国公共产品供给长远规划的首要责任者。其次,充分发挥市场机制的作用,积极调动民营企业参与公共产品供给的动力,加快公共产品市场化供给,根据公共产品的不同种类选择合理的公共产品市场化供给方式。第三,政府应积极支持非营利组织发展,为全面提高社会福利水平科学规划,引导非营利组织有序发展,形成政府与非营利组织之间积极的、建设性的合作关系。最后,建立公共产品多元供给的相关制度保障,推进法制建设和制度建设,规范政府行为和市场运作。⑦

  2.持续加大公共产品供给的政府财政支持力度。“巧妇难为无米之炊”,解决公共产品供给的财政资金问题是关键。首先应该认识到政府公共产品供给的重要性和必要性,尤其要加强对公共教育事业和公共科技的投入,实现我国科教兴国的伟大战略目的;第二,我国需要加紧推行政治体制改革和经济体制改革,提升行政效率,减少行政人员的经费开支和不必要的政府行政费用支出,提高公共产品供给占财政总支出的比重;第三,合理划分中央政府和地方政府的财权和事权,明确纯公共产品与准公共产品的不同生产方式,优化公共产品的内部供给结构,进一步提升公共产品的供给效率⑧。

  3.废除城乡二元模式,实现城乡基本公共服务均等化。公共产品的二元供给制度是我国城乡二元结构问题的基本表征之一。长期以来,农村公共产品的供给严重不足,对于农村发展所需要的基础设施、公益事业的供给严重缺位,影响了农业生产发展的潜力和农民社会文化生活水平的提高。要彻底解决我国的城乡二元结构问题,必须转变这种不合理的城乡二元的公共产品供给制度,加大财政对农村公共产品的投入力度,完善农业基础设施,提供给农村更多的基础教育,改善农村公共卫生水平,持续扩大新农保的覆盖范围。而对于城市公共产品供给最重要的应该是调整公共产品不合理的供给结构。

  4.完善需求表述机制,合理安排公共产品供给⑨。在欧美一些发达国家和我国的港澳台地区,民意调查是政府决策的一个制度化依据,目前我们此类反映民意的调查系统尚不成熟。为完善需求表述机制,合理安排公共产品供给,我国应建立系统的民意调查体系,充分利用基层社区建立民意调查系统,对关系老百姓切身利益的住房、医疗、环保、就业等问题进行关注和调查,建立针对公众意见的有效处理机制,成立社情民意调查领导小组,负责公布调查结果,并督促有关部门解决群众反映的问题。政府与公众之间可以建立多种的沟通方式来进一步把握公众对公共产品的真实需求,如民众呼吁、民众投票、官员“微服私访”、调研等等。

  完善公共产品供给制度,建设人民满意的服务型政府不是一朝一夕就可以完成的事情,但是我们有足够的信心与耐心等待我们的政府实现“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”这一伟大理想。

  注释

  ①李军鹏.以建设服务型政府为核心,深化行政体制改革[Z].2015.

  ②中华人民共和国国家统计局.http://www.stats.gov.cn/tjsj/[EB/OL].

  ③徐靖.我国城市公共产品的有效供给研究[D].上海社会科学院.2011.

  ④同②.

  ⑤同②.

  ⑥同②.

  ⑦席艳玲.中国公共产品有效供给研究[D].天津师范大学.2008.

  ⑧刘成奎.财政分权、民主、媒体意识与公共产品供给[M].武汉:武汉大学出版社,2011.

  ⑨李汉文.公共品需求研究[M].北京:中国财政经济出版社,2010.

  贾志婧

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