扶贫资金为何“打瞌睡”

　　5月17日，国家审计署公布了重大政策措施跟踪审计结果。一些单位和项目还有部分财政资金长期趴在账上，未能发挥资金效益，这其中就有山东省曹县351.6万元的省级财政扶贫资金。

　　2013年，曹县计划开展芦笋种植等20个重点贫困村扶贫开发项目，获省级财政补贴600万元。截至2016年3月末，因项目变更建设内容及进展缓慢等，上述资金中有351.6万元未支出，结存在乡镇财政账户。

　　放眼全国，曹县并非个例。自2014年开始，在审计署发布的相关审计公告中，扶贫资金“到处都缺钱”和“资金休眠”的矛盾屡见报端。除了一些地方不作为的原因，还有哪些因素造成了“冰火两极”的状况？

　　如何才能“一个龙头出水”

　　664亿元！在今年的政府工作报告中，这些钱属于中央财政专项扶贫资金，同2011年的272亿元相比，增长了几乎1.5倍。以四川为例，仅中央、省级财政专项扶贫资金即投入48.9亿元，比上年增长10.4%，同时各行业部门也有数量庞大的扶贫资金。

　　据新华社报道，截至4月底，我国仍有5575万贫困人口、12.8万个贫困村。面对如此庞大的数量和覆盖面，监管与效率，同样是难题。

　　2014年，四川省审计厅对某县级市扶贫资金开展专项审计。审计组实地调查扶贫资金发放情况，追查发现茶叶低改扶贫项目根本没实施，60万资金还躺在账上“睡大觉”。

　　随后，审计人员从一张复合肥料的发票和发放补助的花名册中发现“猫腻”，发现镇干部私自套取扶贫项目资金。事后，14名相关责任人员被追责。

　　资金越来越多，钱袋子越收越紧，某县扶贫干部陈上成觉得，在新常态下把工作干好，不能乱作为，更不能不作为。有一些村干部则感慨，现在农村不怕收钱而怕发钱。

　　2013年底，一笔专项扶贫贴息贷款到账，陈上成所在的县将贷款下拨的时间提前了十几天。然而审计发现，贷款的拨款时间与贴息时间不符，被全部收回。“直到现在这笔钱还是没有发下去。”陈上成说。

　　“在资金下拨的过程中，如果出现疏漏，没有达到要求，追责更严格。”陈上成透露，有的同事因为工作失职，被省上通报批评。

　　我国传统的扶贫模式是，上级做规划，下面来实施，县里等省市安排，乡、村等县里安排。现在扶贫资金使用权下放到了县一级，县里有了决策权，但同时也有了压力。

　　今年，该县预计将拿到3000万元的专项扶贫资金，以及5000万元行业部门整合资金，加起来相当于其2015年财政收入的1/5。

　　但钱到账上，用起来却不一定“方便”。

　　“审计鼓励要‘多个渠道进水、一个龙头出水’，但标准冲突使得功能相近的资金也难以真正‘汇合’进一个池子里。”在另一个贫困县，扶贫干部宋章也告诉了记者自己的困惑。扶贫资金各自为战，每个行业部门都有自己的管理办法，所谓的整合，只是将钱集中起来，花的时候还是要用在各自的领域。

　　“举个简单的例子，比如用水利部门的扶贫资金修路，就是违规。”宋章说，交通部门的扶贫资金用于修村道没问题，用在到户的道路就不行，那部分是专项扶贫资金负责的。

　　在审计中，跨行业使用扶贫资金无法过“关”。审计只针对细分后的资金，一个“单项”不合格，整个项目都要被叫停。“项目实施应该更看重群众需要，这样脱贫不是更容易见效么？”宋章坦言。

　　“在现行的资金使用规定中，主体、方式、内容、投向都已经明确，但是操作手段上，还需要体制机制的突破。”某省扶贫局干部潘华表示，为脱贫事业保驾护航，避免腐败风险，就必须要严格监管扶贫资金。但实践中的困扰，说明政策本身也有调整的空间。

　　项目实施的时间都去哪了

　　每一个脱贫项目，从立项、批复、编报资料、审核、拨款，都要经过若干环节，这意味着要花费大量时间成本。“少则三个月，多则半年。”某个贫困村的干部告诉记者，稍有一个环节迟缓，就会影响整体进度。

　　花钱，同样需要时间。脱贫项目采取“先实施，后报账”的制度，也就是说，项目验收后，才是真正花钱的时候。而复杂的报账程序，甚至让基层有的扶贫干部感到“头疼”。“要上报的材料太多了，我们对程序把握不是很准，有时一份村民代表大会纪要的签字都需要跑上个把月。”该村干部表示。

　　记者查阅某省2012年出台的专项扶贫资金报账制度，其中规定报账要提供的文件、资料和凭证原件达13个大项。“程序上确实造成了拖慢扶贫资金使用进度，但是要实现监管到位，这已经是压缩到最少了。”对此，潘华也颇感无奈。

　　即使这一系列流程顺利走完，也会有意外情况出现。去年秋季，陈上成所在的县规划了银杏产业园，就在万事俱备的时候，项目却因领导调动未能实施。“春节后赶上各种会议，到现在还没栽，如果秋天还不能种，就只能等到明年了。”陈上成说。

　　在扶贫项目实施过程中，跨年的现象并不鲜见，有的地方则更为夸张。

　　云南省寻甸县是国家级贫困县。审计署昆明特派办在审计时，发现了一笔50余万元的扶贫资金结余，这笔款项的数额不大，但已经在账上“趴”了至少8年。这8年间，寻甸县财政局换了3任主办科的科长和3个会计。到现在，连县财政局副局长都弄不清楚这些钱究竟来自哪些项目。

　　因为是扶贫资金的结余，没有处理依据，官员不敢把它“回收再利用”，生怕被扣上“挪用扶贫款”的帽子。这笔钱就只好一直在账上“沉睡”，直到今年2月，审计人员才将它“唤醒”。

　　最近，宋章正忙着迎接检查组。“真正沉下来做本职工作的时间变少了。”宋章说，从去年开始，下乡的时间少了，掰着指头都能算出来。

　　宋章口中的检查组，包括省、市、县三级，纪委、检察院、财政、扶贫等多个机关单位。为了迎接检查，他每月都要花一定的时间去准备材料，带调查组去勘察现场。宋章说，这样的现象并不是个例。扶贫部门本就人少任务重，这样分散的检查很容易挤占用在项目规划上的时间。

　　“打酱油的钱，可以买醋”

　　“打酱油的钱不能买醋”，这是对专项资金使用范围严格限制的比喻。但有审计人员打了个比方：“现在我要吃饺子，需要醋，不需要酱油，那怎么办？”

　　过去的扶贫政策，是“普惠”与“特惠”结合，现阶段则更加偏向于“特惠”。“审计方面应该管总量，不管结构，将‘特惠通道’打通。”潘华表示，行业部门的扶贫资金需要适当改变性质，使其更加贴近基层需求。

　　5月10日下午，国务院召开全国支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点电视电话会议，会议提出，支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，是提高财政资金配置效率、保障脱贫攻坚资金需求的关键之举。

　　“真正的大扶贫的时代即将到来。”潘华说，把这项政策能够落实好，部门放权是关键，基层扶贫干部也要强化对政策的理解，提高自己的业务能力。

　　南京审计大学副校长裴育认为，财政专项资金存量的盘活和整合，棘手因素除了中央和地方在财力事权上的不匹配、尚未实行滚动预算，同财政专项资金的管理、挂钩机制固化也有一定关系。他建议，在专项资金领域也要简化审批程序，专项资金的管理由“重申报”向“重管理”转变，监督由财政合规向财政绩效转变。

　　钱花得了，关键在改革；钱花得好，诀窍在透明。近年来颇为流行的大数据，也在扶贫领域初现端倪。2015年，广西建立“精准识别贫困户数据比对平台”，输入行政区域名称，100多万人信息在5分钟内全部被比对完毕，凡是购车、在县城有房的农户，全部被甄别出来，剔除出贫困户之列。

　　而在四川，脱贫攻坚“六有（户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库）”信息平台初步建成，为精准扶贫、精准脱贫提供决策服务和数据支撑。与之配套的，是正在筹备之中的扶贫资金信息化监管平台，“钱用了没，去了哪，用在了哪，都要明确。”

　　“我们没有退路，只能往前冲！”连续的加班，让潘华“头昏脑胀”。这一天，他决定早些回去，好好睡一觉，迎接新一天的工作。

　　文_本刊记者 冯彬

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