我国特大城市风险治理研究之研究

　　【内容摘要】加强特大城市风险治理研究，探索防范和化解风险之道，对于促进特大城市韧性发展，维护人民生命财产安全和国家安全，提升城市治理体系和治理能力现代化水平具有重大意义。从特大城市风险治理的意义、风险治理的主体、风险的诱发因素、风险防控的技术手段以及风险治理具体路径等方面出发，对完善特大城市风险治理的研究进行了探讨，旨在为提升特大城市治理体系和治理能力现代化水平提供科学的理论指导，不断增强特大城市发展韧性，为人民生产生活提供一个良好的宜居环境。

　　一、我国特大城市风险治理研究的重要意义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中国特色社会主义的具体实践，始终高度重视城市风险治理工作，指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。2019 年11 月 29 日，习近平总书记主持中央政治局第十九次集体学习并发表重要讲话，强调：“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。”2020 年3 月10 日，习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控时指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。党的十九届五中全会指出：“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”可以看出，加强特大城市风险治理研究，探索防范和化解风险之道，对于促进特大城市韧性发展，维护人民生命财产安全和国家安全，提升城市治理体系和治理能力现代化水平具有重大意义。

　　二、我国特大城市风险治理研究的分类

　　（一）关于特大城市风险治理意义的研究

　　宋迎昌（2014）提出特大城市治理不同于国家宏观层面的治理，也不同于一般意义上的区域治理，需要应对人口过度膨胀、经济过度聚集、环境容量不足、城市功能过分聚集、交通拥堵常态化、利益诉求不同、城市规制不完善等方面带来的风险[1]。郭叶波（2014）指出特大城市的风险主要是人为灾害和综合灾害，受特大城市人口密度和人口流动性的影响，较易发生公共卫生事件和公共安全事件，而风险一旦发生就会形成较强的扩散性，并易引发次生灾害和衍生灾害。何艳玲（2020）认为城市的双重张力是集聚与拥挤、积累与不均衡，即资本对特定城市空间的控制在强化集聚规模效应的同时，使城市发展的不均衡加剧，并表现为全球扩张的趋势。而全球体系下资本、技术的非边界化、流动性与城市性的契合，重构着城市发展的空间形态和策略选择，也增强了城市发展的极化和个体的脆弱，加深了城市治理风险[2]。吴莹等（2020）提出特大城市治理是世界性难题，既包括经济社会发展、环境资源保护、公共资源供给、社会冲突等传统风险治理，也包括应对金融危机、恐怖袭击、流行疾病等突发事件。而随着人口规模的庞大、社会系统的复杂和生态环境的脆弱，使得特大城市面临的公共卫生安全风险更加严峻[3]。孙柏瑛等（2018）认为对我国特大城市风险形势进行事实描述并做出准确判断和分析，增强城市居民对风险的认知，推进城市风险防控的系统、科学、精细化治理能力，是我国特大城市发展的重要保证。秦挺鑫等（2020）强调风险防控是城市风险治理体系的基础，是城市风险治理实践的重要内容，我国部分城市已开展风险识别，但流程、内容、要求等具有差异性，亟需增强特大城市风险防控的研究[4]。以上这几种特大城市风险治理内涵界定，学科领域不同、透视角度各异，还未形成统一范式。

　　（二）关于特大城市治理中的风险防控主体的研究

　　还有学者为提升特大城市安全治理水平，探讨了风险治理主体。詹承豫等（2016）把风险沟通界定为城市风险治理的必要环节，提出应按照政府、市场与社会间权利与义务互动的分析框架，基于多元主体共治强化城市风险沟通制度化。陈进华等（2017）从风险治理的开放性、参与性特征出发，强调特大城市风险治理是一个多元主体共同参与的系统网络，指出应通过“空间治理”这种现代化城市公共治理的创新形态，政府、企业、社会、市民等不同主体在空间生产及其权益分配层面上形成结构合理、功能高效和生态优化的“空间利益共同体”，实现城市空间治理的制度化和有序化[5]。李金哲（2020）提出党建引领群众参与城市治理是推进特大城市治理体系和治理能力现代化的创新实践。同时指出要调动居民的参与积极性，社会组织是一个好的切入口，通过社会组织的建立和运行，将居民有机纳入党组织引领城市治理的机制之中[6]。第一种观点从宏观上讲，特大城市风险治理主体应由政府、市场与社会担当；第二种观点认为市民也应当是特大城市风险治理主体；第三种观点认为特大城市风险治理主体呈现党建引领多元主体共同参与的特征。

　　（三）关于特大城市治理中的风险产生原因的研究

　　张立超等（2014）基于城市风险理论，对城市风险的产生原因展开全面探索，从生态本底、物质资源、经济运行和社会组织4 个层面进行城市风险来源的剖析。李友梅（2016）指出中国特大城市与全球风险社会同步生产和再生产各种现代风险，而在国家发展中占据重要地位的信息、人员、资金等因素流动性的增强，又使特大城市风险相互交织、重叠，从而使特大城市风险具有复杂性和不确定性。需要对特大城市风险进行针对性研究，充分动员多元社会主体，建立多层次、复合型的风险治理结构[7]。张广利（2018）关注特大城市环境风险、科技风险等“看得见”的风险之外的社会心态风险，认为社会心态风险的生成是过程性社会排斥与静态性空间属性互动的结果，而特大城市社会成员内心积累的不良心态会对城市良性运行造成损失，这种损失或影响是不确定的，主张通过包容性发展和情感恢复的手段进行有针对性的治理[8]。特大城市治理中风险生成机理是特大城市治理课题研究的热点问题，我国城市实践具有叠加性的特点，加剧了特大城市风险的复杂性，目前关于特大城市风险治理的国内外经验研究还比较有限。

　　（四）关于特大城市治理中的风险防控技术手段的研究

　　周芳检等（2017）指出要根据大数据时代理念、方法、技术要求，不断创新统筹规划体制、辖区分级管理体制、行业协作管理体制、社会参与体制和城际合作体制[9]。曾子明（2017）认为应构建城市突发事件智慧管控情报体系，通过对海量城市数据的感知、管理、挖掘和分析，实现城市公共安全突发事件的有效预防和智能管控。刘翔（2016）构建了大数据视域下的城市风险案例库系统，包括功能设计、系统架构、系统实现等，将大数据的关联思维、总体思维、容错思维、智能思维等引入到案例库的构建中[10]。张锋（2019）在借鉴国外特大城市风险治理智能化经验的基础上，强调借助物联网、人工智能、云计算等新技术推进特大城市风险的智慧化治理，从而实现特大城市风险治理的精细化、系统化和数据化。

　　（五）关于特大城市风险治理中的风险防控对策的研究

　　张春艳（2013）指出风险具有不可预测性、不确定性、蔓延性以及叠加性等挑战，需要创新特大城市风险治理的风险沟通机制、资源整合机制、应急决策机制、主体联动机制、安全管理机制等方面。肖瑛（2015）认为特大城市已经成为风险的中心，特大城市风险在保留传统风险的基础上，出现了跨界传播、连续性再生产现象，并形成了新的风险放大机制，强调通过技术理性、政治理性和社会理性的结合推动特大城市的风险治理[11]。曹策俊等（2017）立足于大数据思维和技术的发展提出了数据驱动的城市风险治理框架，主张建构智慧型特大城市风险治理模式。曹惠民等（2019）从风险治理绩效的角度出发，提出风险治理绩效反映了多元治理主体协作参与风险治理的行为、过程和结果，为提升特大城市风险治理绩效，建议深入探究风险绩效的产生来源以及过程。鄢一龙（2020）指出特大城市治理要聚焦看不见的工作，定期对特大城市整体与各运行子系统展开“健康诊断”，及时识别治理隐患，主动疏导治理难点和痛点，提升城市的健康水平，促进特大城市有机体各系统健康运转。

　　三、我国特大城市风险治理研究展望

　　第一，从研究内容来看，已有的中国特大城市风险治理研究多以特大城市风险生成机理、具体类型特大城市风险治理策略的研究为主，研究内容比较零散，缺乏对特大城市治理中风险防控研究的全面谋划和顶层设计。对于风险监管机制、应急机制、预警机制的具体内容研究不深入，缺乏深层次、较为系统的理论探讨，未能完全揭示风险治理机制的精深内涵，对构建特大城市风险防控体系的支撑作用有限。应在坚持总体国家安全观和国家治理体系和治理能力现代化的背景下，重点研究特大城市治理的风险特征与新趋势、特大城市治理中重大风险类型以及有效的防控机制等方面。

　　第二，从学科属性来看，现有的特大城市治理中的风险防控研究，从不同学科、多个视角展开，研究范围包括城市治理、风险研究、风险治理、风险防控技术以及情报信息化等。 “特大城市治理的社会心态风险”“特大城市治理中网络舆情体系研究”“特大城市治理中风险感知”等交叉学科领域的研究多停留在表层，基本上还是“各自为政”“各说各话”，知识体系呈现碎片化状况，这说明特大城市治理中的风险防控研究尚未建立跨学科、跨领域的学术共同体。

　　第三，从研究主题来看，特大城市治理中的风险防控问题研究总体存在由浅入深、学术性逐渐明显的趋势。学者在特大城市风险治理的内涵、特大城市风险治理的主体、特大城市风险治理的思路及对策等方面都有比较规范的研究。但是我国特大城市治理中的风险防控问题以宏观对策研究居多，运用计量手段识别特大城市风险、分析其的脆弱性、建立风险预警模型等方面的研究还相当缺乏。因此，基于数学定量分析，在特大城市开展案例研究和实证研究还存在进一步深入的可能。

　　总而言之，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市。”在已有的国内外研究成果的基础上，通过科学的研究方法，进行体制机制变革，从学理的角度去深入探索和构建具有中国特色的系统、科学的特大城市风险治理体系，从而为提升特大城市治理体系和治理能力现代化水平提供科学的理论指导，不断增强特大城市发展韧性，为人民生产生活提供良好的宜居环境。

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