政府环境审计促进陕南循环经济发展的问题与对策*

　　杨梦谣 刘 娜 周 琳

　　（陕西理工大学）

　　【摘要】循环经济是我国贫困地区兼顾经济发展和环境保护至关重要的路径之一。陕南是我国发展循环经济贫困地区的典型代表，需要政府环境审计来保驾护航。文章在叙述循环经济和政府环境审计理论概念的基础上，发现了陕南循环经济发展中政府环境审计存在审计内容单一、审计技术方法落后、信息披露制度不完善、审计人员专业性不足、相关准则法律制度不健全等问题，并据此提出了完善审计内容、加强技术创新、完善信息披露体系等解决对策。

　　【关键词】陕南循环经济；政府环境审计；对策

　　【中图分类号】F239

　　一、引言

　　我国是世界上最早制定国家循环经济专项规划的国家。2023 年8 月17 日到8 月18 日，在北京举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记发表了“要正确处理高质量发展和高水平保护的关系，就要站在人与自然和谐共生的高度，着力构建绿色低碳的循环经济体系”的相关言论。部分地区在发展经济与保护环境两者之间难以平衡，而循环经济正是“低消耗、低排出、高循环”的发展模式。陕南地区多山区且隶属于长江流域，具有超高生态价值，并且陕南地区产业结构单一、经济发展水平较低具有成片的特困区，因此陕南在发展循环经济的贫困地区中具有典型代表性，探讨政府环境审计促进陕南循环经济发展对策具有重要意义。循环经济发展离不开有效的监督，其中，作为国家监督体系的一个重要子系统，政府环境审计无疑是促进陕南循环经济发展最为关键的监督机制。因此，如何最大限度地发挥审计职能，为陕南循环经济服务，是一个值得探讨的课题。

　　二、环境审计与循环经济发展

　　（一）政府环境审计

　　政府环境审计是指国家审计署为相关事业单位的环境管理系统和与之有关的经济活动的合法性和真实性进行监督管理和评价工作。从政府环境审计要素来看，环境审计主体主要是以国家审计署、其下属单位以及地方审计机关为主，服务于循环经济发展的环境审计客体可以泛指承担循环经济建设的一切单位、个人或群体。相关审计工作的适时调整，有助于对循环经济相关政策的实施成效进行判断，也有助于相关政府部门依据实际情况及时调整发展策略。

　　（二）循环经济发展

　　循环经济就是以生态学中的物质循环与能量循环为基础，重新组织经济系统，使之与生态系统的物质循环过程相结合，构成一种全新的经济形态，使一切物质与能量都可以在经济循环中被合理、持续的使用，最大限度地减少经济活动对自然环境的破坏。近年来，陕南三市大力贯彻落实循环经济发展战略，以循环经济为发展理念规划指导工业、农业、旅游业的发展，创建了国家循环经济产业群，区域的经济社会实力得到了增强，环境质量明显改善，居民生活幸福感也在持续提升。

　　（三）循环经济发展与政府环境审计的关系

　　目前，陕南循环经济建设正处于谱写陕西新时代、新篇章的关键节点，需要政府环境审计来保障实施。一方面，循环经济的建设过程中难免会存在政策未落实到位、专项资金违规调用等方面的问题，这就需要审计人员及时监督和反馈，同时审计机关是具有行政执法权的问责主体，在循环经济建设问责体系中属于关键部分，对项目资金使用不合规、责任履行不到位等行为起到防范作用。另一方面，政府环境审计对有关单位贯彻落实循环经济理念的执行情况起着监督震慑作用，一是对循环经济建设的举措及内容进行监督，对有关责任主体的政策实施效果开展检查；二是由于审计部门的行政执法权使得被审计单位必须严格遵守法律法规，能够达到震慑作用；三是环境审计部门在出具审计结果、发表审计意见后，对审计客体提出改善与优化建议，高水平的改善建议有助于改正循环经济建设过程中反复出现的问题，促进循环经济发展体系不断完善发展，政府环境审计通过建立提出建议、落实建议、复查建议三者紧密相连的审计流程，促进循环经济健康发展。同时，循环经济和政府环境审计二者都致力于保护生态环境的同时提高资源的利用率，具有统一的目标和方向。

　　三、陕南循环经济发展中政府环境审计存在的问题

　　（一）环境审计内容单一

　　当前，我国政府环境审计的重点主要集中在环境合规审计和环境财务审计。一方面，重点审计环保资金的合规性，一般主要审计相关政府部门是否依照规章制度和国家政策规定合规使用专项资金，企业是否贯彻落实国家推行的节能减排政策，是否积极调用环保资金对产业系统加以改进实现清洁生产，环保政策的实行效果和效率是否得到有效评估。另一方面，在审计环保项目合规性时，主要关注环保资金的投入是否到位、项目工期是否符合要求、是否导致环境污染、建设质量和规模是否过关等问题，对于这些项目的运行是否符合成本效益原则，项目开始运营后能否达到预期收益等方面审计评价不够。在开展环境绩效审计时，由于缺少明确的操作规范和环境审计评价标准体系，审计评价方法与内容都比较单一，环境财务审计和环境绩效审计没有合理的融合，审计结果缺少说服力，近几年来，我国审计署开展秦岭生态环境审计工作存在着类似问题，潘武军、田原（2020）就指出秦岭生态环境审计项目安排内容单一，覆盖面狭窄，绩效审计未能充分发挥促进循环经济发展的作用。

　　（二）环境审计技术方法落后

　　一方面，当下的政府环境审计主要以传统的财务审计为主，因此采取的审计方法主要是查看现场、调查信息、座谈等，这些方法较为传统且容易受到外部因素限制。另一方面，环境审计的信息化建设进程缓慢，审计部门难以将大数据、云计算等新型技术手段与审计工作相结合，对环境审计项目的质量有重大影响的环境数据在收集和处理难度上较大，除了需要查阅监测数据和相关资料以外，还需要采集各地样本进行实地测量。目前，陕南三市审计局都设有电子数据审计科，但是由于起步较晚，对于具体如何构建政府环境审计项目所需要的信息数据库并未作出过多解释，其中安康审计局并未安排领导专门负责电子数据审计科，而是由主要负责其他审计科的审计人员进行分管或协管，汉中审计局与商洛审计局亦是如此。

　　（三）环境审计信息披露制度不够完善

　　审计本身具有极强的权威性和强制性的特征，为确保社会大众对环境信息的知情权，客观披露我国循环经济建设的成果，政府披露的环境审计信息包含自然环境信息和常规审计信息。政府相关部门应该根据这些特征全面公示环境审计的相关信息。从陕南各市审计机关公示的审计信息来看，均表现出了较为谨慎保守的特征，在三市审计局的官方网站上，高达九成的审计结果公告都是与审计项目的财政支出高度相关的，所剩一成的公告大多仅仅公示环境审计的结果，“信息碎片化”严重，并且三市的政府部门会对一些重大敏感的审计事项予以回避，对相关信息选择性披露甚至不披露，年度审计公告的统计表格中，数字零的出现率高达80%。另一方面，当前政府审计机关的工作人员都属于公务员，公务员的特性也会影响环境审计信息的披露。因此，从当前信息来看，我国尚未建立明确的规定去整改政府环境审计的信息披露行为。环境信息公开力度的不足导致社会利益相关者、消费者和投资者很难及时深入了解审计信息，不符合陕南循环经济发展的理念。信息披露制度不完善的客观原因也体现在领导干部的任期上，环境污染不是一蹴而就的，环境治理自然也不是一日之功，而我国政策的特殊性导致各个岗位的领导干部任期一般仅为5 年，这就造成了环境污染的第一责任人很难确定，并且每个环境审计项目结束后也很难对直接负责人进行问责，对该项目的信息披露也就不了了之了。

　　（四）环境审计人员专业性和循环经济意识不足

　　一方面，环境审计不同于传统的审计，它所涉及的领域比较广、专业综合性比较强，因此环境审计人员需要多学科的知识体系，例如工程学、环境学等，但是截止到目前全国大多环境审计工作人员都面临着知识落后、专业结构单一的问题。陕南的汉中与安康的农业与资源环保审计科和商洛的资源环境审计科的负责人平均年龄都在50 岁左右，从专业背景与任职经历看，都以经济管理类和财会类为主，审计科对资源环境专业方面的人才任用较少，即使有通过人力资源局引用人才的趋向，但招聘的要求也仅局限于经济管理类的，对是否具有资源环境专业背景并未有明确性、强制性的要求。另一方面，由于陕南地处内陆，思想观念比较滞后，大多人员对循环经济的概念都还一知半解，陕南三市2022 年度政府信息公开报表中显示，移动新媒体中无论是微博还是微信年度信息发布量都为零条，可见审计人员对循环经济的宣传力度一般，也就意味着审计人员的重视程度不够，把循环经济发展只当作简单的政治任务，缺乏锲而不舍的战略定力。

　　（五）环境审计配套的审计准则及法律制度不够完善

　　首先，必须清晰的认清，尽管我国已经建立了《资源保护法》《环境保护法》以及相关意见、规划等，但这些仅集中关注大型项目以及资金去向的问题。近几年颁布的相对比较成熟的是“大气十条”“水十条”“土十条”等，但是这些并未形成完整的体系。服务于陕南循环经济建设的环境审计标准及依据仍处在逐步架构与探索的过程中；其次，由于配套环境审计准则的缺失导致审计人员在执业途中无论是对审计方法的选择还是审计程序的应用以及对重大风险的判断都存在主观随意性，需要参考国家规定的多部评价准则与治理规划，效率低下，使得环境审计很难有一个客观、准确的评价结果。

　　四、政府环境审计促进陕南循环经济发展的对策

　　（一）完善环境审计内容，大力推行环境绩效审计

　　依据中国政府网公布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》及相关配套文件，各地区各部门应坚持实行审计的全面覆盖。政府环境审计不光包含财务审计、项目审计和合规性审计，还涵盖环境管理体系审计、责任审计和环境政策法规审计、绩效审计。审计工作应找准切入口，从项目、资金与政策三点出发，以推进循环经济发展工作为重点，不断拓宽环境审计工作的范围：一是要全面推行绿色生产方式，加强对水、空气、土壤等自然资源污染情况的排查，大力推进绿色产业的发展，密切关注环境保护专项资金的流向，及时评价污染治理资金的有效性；二是实现生态资源的高利用率，重点关注循环经济园区企业之间能量及资源的转换，对于能耗偏高以及污染严重的产业现象要及时公开披露与处理；三是进一步加强和完善循环经济制度体系的建设，主要关注绿色GDP 核算体系、环境保护制度、提高自然资源利用率的管理体系以及自然环境保护追责制度等各制度的落实与完善情况，按照“3R”原则（Reduce 减量化、Recycle 再循环、 Reuse 再利用）建立综合性的评价体系。另外，从政府环境审计的发展方向来看，政府审计机构可以将环境绩效审计作为一种试点，在环境资源利用、环境审计项目建设、环保资金流向等方面积极开展绩效审计，陕南所推行的循环经济发展战略为推行环境绩效审计提供了得天独厚的条件。

　　（二）利用信息技术，进一步加强环境审计的技术创新

　　在大数据的环境下，陕南政府审计部门及时的收集、处理、挖掘和辨别环境审计数据，并构建基础的环境审计数据库，是一项极为紧要和关键的任务，不仅包括全面收集各类信息、健全相关制度确保数据信息的真实性，还包括汇总、处理，利用IT 技术合理储存相关数据。这样做一方面能够及时观测到陕南生态环境相关信息，及时发现生态环境存在的问题，另一方面有效降低了工作人员处理与挖掘环境信息的成本，增强了数据的及时性和可靠性。而聚焦网络爬虫就是经过自动抽取网页页面程序，能够预先定义好主题，有选择地探访一些网页爬取所需要的信息，例如民用百度，国家审计可以在大数据环境的基础上，加强聚焦网络爬虫技术取证模式的开发。另外，区块链技术是一种分布式数据库，能够做到跨境云服务系统之间自由的通信，还能向外部提供分散的、抗篡改的、透明的安全服务。在此基础上，利用区块链技术与云计算环境的互补性，实现云计算环境下的审计。

　　（三）完善且规范环境审计信息披露体系

　　从企业层面上看，只有当企业内部对环保和循环经济的重要性有了充分的认识之后，企业才会建立起自己的内部环境信息披露体系，主动地披露公司在经营过程中所遇到的高质量环境信息，让环境信息披露不再流于形式。从国家层面上来看，加快环境审计披露制度与相关法规的构建、完善环境审计披露体系二者缺一不可，陕南审计部门要及时高效的依法披露环境审计结果，增加环境信息供应量，提高环境信息的公开度和透明度，形成一个良好的有助于陕南循环经济发展的社会环境，让社会公众更加重视环境审计，让更多的企业和公众参与到循环经济建设中来，同时，积极与陕南循环经济产业群企业寻求合作，完成各项发展规划任务。贺宝成等人（2022）得出领导干部自然资源离任审计对企业披露的环境审计信息质量也具有明显的正向影响。

　　（四）提高服务循环经济建设的环境审计人员的专业能力

　　在政府环境审计中，人为因素起着决定性作用。面对促进陕南循环经济发展这一崭新的环境审计工作，加强陕南环境审计团队和审计人员的知识技能和专业水平，是关系到环境审计促进循环经济发展质量和水平的一个重要因素，同时也是影响循环经济发展的一个重要环节。目前，服务循环经济发展的环境审计团队或环境审计人员在知识水平、综合素质、专业能力等方面存在着一些需要提升和优化的地方。陕南政府可以着重采用案例分享交流、培训、专家讲座、对外沟通等方式加强业务学习。重点引进并培养具有环境工程、IT、资源管理、农业、地理等专业背景的综合型人才，尽快优化现有以财务管理类专业背景为主的审计人员结构。在不断对审计人员进行培训和加强自身学习能力的提升、对自身知识结构体系进行优化的基础上，重点提升为循环经济发展服务的环境审计人员的决策管理能力和优化创新能力，建立起包括“审计程序”“审计方法”“审计指标”“审计标准” 等内容的成熟完善的工作体系。

　　（五）建立健全环境审计规章制度

　　建立并完善以促进陕南循环经济发展为目的的规章制度任重而道远。环境审计规章制度的内容可以来自于国内外制定的法律条文、国际权威机构颁布的准则体系和相关专业机构制定的工作指南；也可以来自于国家政策规定、国际上相关的协议、章程、法案等；还可以来自于由法律政策规定的与经济性和效率性相关的绩效指数、学者专家的规范提议和学术成果。陕南各政府可以结合各地发展状况，把基础的环境审计理论与各市的实际结合起来，吸收每一次的政府环境审计项目所形成的经验与教训，制订具有陕南发展特色的政府环境审计执行方法，把陕南未来三到五年可能发生的重大事项都考虑在内，把各种审计目标都融入到计划之中，使循环经济与环境审计达成有机统一，让服务于陕南循环经济发展的政府环境审计有据可依。

　　主要参考文献：

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　　责编：杨雪