开放条件下的基层治理困境

　　面对思想觉悟日益提高，民主意识不断增强，致富的愿望越来越迫切的农民群众，各类基层干部的服务理念却远远滞后，仍在沿用刻舟求剑式的眼光来看待变化了的农村，其服务理念、服务态度、服务方式、服务能力和服务质量，都有所欠缺，导致针对基层政府的各类事件时有发生。

　　改革开放30多年来，开放不仅改变着人们的日常生活，也改变着公共权威作为唯一的治理空间塑造力量的局面。尤其是近十年来，随着工业化、城镇化、市场化、信息化的推进，农村社会的开放性进一步加强，已经突破了建立于户籍基础上的传统村籍边界，正在改变着基层治理的组织形态和组织方式。

　　审视开放条件下基层治理面临的变化，进而寻求解决之道，将为当下乃至未来一段时间内基层治理提供可资借鉴的宝贵经验。因为清醒面对存在的矛盾和问题，非但不会影响基层社会的发展，还将催生变革的动力，帮助基层社会在解决矛盾与问题的过程中健康前行。

　　开放条件下基层治理面临的困境

　　一是开放条件下，人口流动突破既有边界，基层治理的复杂度增加。

　　以土地为依托的农村社区自治组织，管理着村庄内部事务，维护着村庄全体成员的利益。开放条件下，城乡互动增多，随着国家城镇化的大力推进和新农村建设的展开，城乡资源尤其是人口流动加速。一方面，大量农村劳动力进入城镇打工；另一方面，随着土地流转，大量外来人员涌入或者是外部资本力量深入村庄，行政村的地理边界、人口边界、组织边界和经济边界渐趋消失，村庄成员身份日益多元化、复杂化，乡村社会将由熟人社会变成陌生人社会或者是半陌生人社会，导致村庄治理的社会基础发生变化，表现为村民外流-村民自治“无人治”以及“外来人员”“无法治”（即无法被村民自治吸纳）。

　　尤其是随着土地流转加剧和市场经济发展，农村将出现单户分散经营、大户规模经营、企业下乡经营、合作社经营等多种土地承包经营方式，并在一段时间内演化为新兴社会组织或经济实体，其结构模式多样化，异质性十分明显，在追逐利益的同时，缺乏必要的引导，它们既无力承担起在新的基础上整合社会的功能，却在一定程度上又能加剧各利益实体间的摩擦，基层治理的复杂程度增加。

　　二是开放条件下，信息流动加速了人们思维的异化，基层治理的变异度增加。

　　当今社会是信息时代，按照社会学的理解，任何新技术的发展和应用都可能带来新的社会问题。

　　一方面，随着信息流动加速，尤其是随着外来文化的传播，广大农民的价值观念和意识形态结构变得不断多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现，致使各种观念相互碰撞与冲突频发，甚至发生异化。

　　另一方面，信息不加限制的流动，且信息在传播过程中因“信息震荡效应”，可能产生裂变或异化，其传递的便捷性、超时空性、去中心化可能在极短时间里、在极大范围内形成舆论危机，使基层政府的合法性受到严重削弱。

　　比如本是一件普通的交通事故或小矛盾、小冲突，但在信息的传播过程中，尤其是基层“不安分子”，总会借这些事情大肆传播不利于基层政府的舆论或谣言，以混淆视听，可能出现由非政治性问题转化为政治问题。

　　目前已经发现外部势力把百姓的利益诉求等经济问题，转换成政治问题并插手此类群体性事件的动向。据媒体报道，广东乌坎事件就有外部势力插手。另如2009年的湖北石首事件，一名厨师跳楼自杀，且经警方鉴定确属自杀，但被流言挑拨或情绪化渲染后，发生群体性事件，最后省委书记出马才平息事件。

　　由此可见，信息异化后，不明真相的群众可能会被这些谣言煽动，会给基层政府带来许多不必要的麻烦。并且“信息爆炸”对社会有很大的离散作用，基层治理的变异度增加。

　　三是开放条件下，利益诉求突出，基层治理中的抗争度增加。

　　当前，随着经济社会的快速发展，我国正处在剧烈的变革时期，在这种剧烈的转变过程中，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，对利益的追求也成为广大农民社会行为的一种强大动力。

　　尤其是在城镇化加速推进的过程中，征地、拆迁补偿纠纷及环境污染问题突出，在既得利益或权益受到侵害又得不到有效维护的情况下，农民会主动寻求维护自身的权益。但是由于制度化参与渠道狭窄，参与成本较高，民意表达机构功能虚化，再加上个别基层领导在处理问题时方式和方法不当，致使参与者产生怨气，从而引发过激的群体行为。

　　因此，非制度化参与的群体性抗争事件就成了不少老百姓表达利益诉求的主要途径和方法。并且很多老百姓抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心态采取上访、集体聚会等手段来表达自己的利益诉求，且显示出突发性、暴力性、组织化倾向明显等新特点，基层治理的抗争度增加。

　　四是开放条件下，权力结构逐渐多元化，基层治理的威权度减少。

　　一方面，开放条件下，随着国家权力从基层上收或退出，权力结构逐渐分散化、多元化，加之市场经济的发展，人们的权力崇拜度在降低，权力标准让位于经济标准。

　　另一方面，随着各类大公司或工商企业进入农村，将会涌现出一些新兴社会组织或经济实体。按照民主发展的一般逻辑，当人们经济条件得到改善时，会追求更多的政治权利，希望通过政治参与或者是权力分享，并借助制度安排进一步实现和保护自己的利益，这对基层的民主政治或者是民主自治提出新的挑战，将一定程度上削减或弱化基层政府的权威。

　　同时，这些新兴社会组织或实体，因农民实际利益的需要，将会在农民的生产、生活、交往中起着越来越重要的作用，传统的基层组织如党支部、村委会有可能遭到农民的冷遇，权威性受到“威胁”或者是“质疑”，其社会控制和组织能力大大弱化，不利于基层治理的顺利进行。

　　另外，农村税费改革后，基层政权的治理资源不断萎缩，治权趋于弱化，由于人员数量和能力的限制，使得基层权威无法应对更大范围内更加多样化的关系和更为复杂更具不确定性的问题，基层政府不作为“增多”，将削弱基层政权的群众基础，基层政府治理的权威度减少。

　　五是开放条件下，老百姓对基层治理的“不良”容忍度减少。

　　开放条件下，随着基层老百姓民主政治权利意识的觉醒，老百姓对基层治理的“不良”容忍度在减少。

　　一方面，不少基层，尤其是乡(镇)、村一级，经济发展缓慢，农民快速致富的要求得不到满足，处于该地区的农民通过与发达地区对比会产生焦虑感，对基层政府的能力会产生抱怨和怀疑；一些基层在关乎农民切身利益的公共服务(如交通、教育、卫生、文化)等方面存在较大缺失，农民会滋生被抛弃感和被剥夺感，对基层政府的不满情绪增加和蔓延。

　　另一方面，基层政府在治理过程中，侵犯农民民主权利后，老百姓不再麻木迟钝，而是变得敏锐，并促使老百姓奋起抗争，积极维护自己的民主权利和政治权利；若事关农民的事迟迟得不到解决，农民不会再像以前那样，听天由命或自认倒霉，而是积极行动起来，用聚会、上访等手段来表达他们的不满。总之上述“不良”现象，导致基层治理的脆弱感增加，不仅加剧了政府的负担，没有了社会组织这层防护带，还容易使政府引火烧身。

　　应当说，随着经济的发展和社会的变化，当前农村的形势对农村基层工作提出了更高的要求，上面“一根针”，下面“千条线”，农村基层工作者既要完成上级有关部门交给的政府“代理人”角色，又要具体承担搞好本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色。这种角色的转变对基层工作者要求高，挑战也很大。即便如此，面对复杂而真实的微观中国，“情况特殊”也不能成为损害群众利益的借口。

　　关于改善基层治理的一些思考

　　一是当前随着农村税费改革后，基层政府已逐渐由管理型政府向服务型政府转变，但是面对思想觉悟日益提高，民主意识不断增强，致富的愿望越来越迫切的农民群众，各类基层干部的服务理念却远远滞后，仍在沿用刻舟求剑式的眼光来看待变化了的农村，其服务理念、服务态度、服务方式、服务能力和服务质量，都有所欠缺，导致针对基层政府的各类事件时有发生。

　　因此，要提高基层干部的服务理念，建设服务型政府，让乡镇(村)在建设社会主义新农村中重新释放出巨大的能量。同时，要建设公开透明的公共财政，保证财政投入向公共服务倾斜，缓解市场化改革进程中出现的公共需求凸显与公共服务不足的矛盾，努力增加公共品供给，保证政府能以公共事务的管理者和公平正义仲裁者的角色出现，防止执法不公、与民争利，形成基本和谐的官民关系。

　　二是面对利益意识不断增强、维权能力提升的民众，政府需要重新定位自己的角色，将自己从控制者转为协调者。这就需要为基层民众的自治提供更大的空间，让更多的问题消化在基层内部，而不是事事找政府，这就需要发挥各类基层社会组织的作用。

　　农民是我国最大的社会群体，整体上处于分散化的状态，组织程度很低，其利益表达缺乏有效、畅通的渠道，随着基层民主政治的实行和公民意识的增长，具有管理基层农村社区的社会组织却没有引起应有的重视。同时，农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。充分利用好社会组织扎根民间、贴近民生的特点，把它作为协助政府解决民生问题的一个有效载体，成为解决社会矛盾的“稀释剂”和维护稳定的“减压阀”，是有积极意义的，也更有利于提高政府运行效率，降低管理成本。

　　国外的实践表明，通过推进社会组织建设，能为民众提供更为自由、更为广阔的公共服务空间和更为立体、更为周到的公共服务，使民生所需、民生所盼、民生所求得到更为及时、更为响亮的回应，使“善治”的治理目标得到更好的实现。

　　因此，我们应更好地整合农村各种社会资源，有序发展多样化的社会组织，使其依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身行为，在调解农村社会矛盾、化解民事纠纷、维护社会稳定方面发挥积极的作用，实现自我管理和自治管理。

　　三是无论从维护社会稳定还是保持社会的持续发展来看，开放条件下社会结构的快速分化对社会整合都提出了越来越高的要求。随着土地流转，大量外来人员涌入或者是外部资本力量深入村庄，尤其是大量外来资本的进入，它遵循的是逐利的原则，与村庄本身的逻辑、伦理和村落共同体无关，对村庄整合构成了负面影响。

　　如何整合村庄内的异质关系、兼顾不同阶层的利益，把这种陌生人社会变成一个生活共同体，实现村庄秩序的和谐稳定，将是村庄治理的一个重要目标。因此，建立新型的适应社会分化要求的社会整合机制已成为当务之急。

　　四是信息时代是信息媒介主导的社会，因此，基层政府也应学会与媒体打交道，不断完善群体性事件中的新闻报道应急工作机制，充分保持对信息舆论的敏感性和引导性，努力抢占先机，赢得主动。要善于借助媒介力量获取和提供有效的信息，并通过媒介积极引导舆论，制定出科学有效的危机公共策略。

　　五是基于农民群众的利益得不到保障，并由此而引发的各类纠纷，要着力构建体制内力量为主导、兼顾多元主体的利益表达机制，建立健全、畅通、有序的利益表达渠道，及时沟通政府与广大群众之间的联系，努力协调和规范各群体之间的利益关系，避免具有破坏性的利益表达方式和行为方式。同时，政府应在利益分配上作出某些重大的结构调整，从制度层面来保障民众的合法利益。这就需要政府抛弃某些僵化的思维，从解决问题的角度入手，搭建各方进行利益博弈的平台，将抗争与博弈纳入到制度化的轨道，从而杜绝不可控的暴力抗争事件的出现。

　　六是建立健全适应时代发展的基层治理机制。通过土地承包经营权的流转、劳动力的流动和资金的流动，固着于土地、固着于村庄上的基层自治要转变成开放的、流动性的治理机制，分化的村庄和流动的乡村社会，需要建立新的民主参与机制，拓展制度化的参与渠道。一方面，村庄治理的空间范围需要适时扩展或收缩，主体身份需要重新界定；另一方面，要拓宽分化了的农民的制度化参与渠道。各阶层利益要求各不相同，对具体政策的观点不同，促使基层政府在治理过程中要兼听各方面的意见，兼顾各方面的利益，从而推进农村基层治理的民主性和政策制度的科学性，营造社会民主氛围，形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　七是应在现代治理理论的框架下，根据一定的规则对公共权力进行重新配置，使农民组织和其他社会力量特别是农民能够成为治理主体中的一员。这样，包括政府在内的各个治理主体在集体联合行动过程中，为应对公共问题，通过相互支撑，资源互补，积极寻求主体间的合作来达成共同目标，从而建立一种适应新时期需要的乡村治理模式。

　　加强基层治理的政策建议

　　一是从制度化的层面来保障农民的既得利益。政府要制定一些必要的措施，从制度层面来保障民众的合法利益，各个利益主体在政府主导和适当干预下，通过相应的组织形式和活动方式，彼此之间提出利益诉求，在达成共识的基础上协调解决矛盾，努力把各种利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，取缔非法的利益获取渠道，满足正当的利益诉求，对利益受损者给予合理的补偿，为弱势群体提供必要的保障，从而使利益关系趋向合理化，最终形成一套有利于社会和谐的利益分配体系。

　　二是建立农村信息风险预警机制。当前我国农村已经进入到了一个信息风险多发时期，提高农村信息安全风险预警水平，是减少农村公共危机事件促进农村社会发展的重要举措。农村信息风险预警就是要针对农民的信息行为及其内容，建立一套能感应和发现不良信息所潜藏的危险的监测行为。通过对农村信息源、信息获取途径、信息内容进行不断监测和评估，对可能威胁农村生产生活的信息发布预警，及时辟谣虚假信息。同时，也要发挥新兴媒体在教育、引导、塑造和谐心态与健康人格等方面的作用，准确把握网上舆论态势，避免出现庞大的“不明真相”的旁观者，防止社会崇尚的价值观与政府主导的价值观的错位与背离。

　　三是加强社会组织建设。一方面要大力加强基层社会组织建设，并吸引农民参与进来，可弥补乡村“两委”主导下的各种乡村社会和公共责任的缺失，解决乡村社会发展中的一些难题，实现基层政府与农民的良好沟通的基本需要，形成有利于农民多层次多渠道表达利益和权利，降低利益诉求的成本，保障农民群众的切身利益。另一方面，要加强与新兴社会、经济组织的融合。在基层治理中要加强与新兴社会、经济组织的融合，不断加强其经济功能和为农村提供公共服务的功能，将其融合到基层治理中来。

　　四是加强农村各阶层利益关系的整合。一方面，要从制度安排上保证开放条件下分化了的农民利益群体有诉求表达的合法途径，并通过政策法规沟通各个阶层之间的交往，使不同的阶层达成相互理解。另一方面，要健全各阶层政治参与机制，扩大各阶层政治参与的渠道，以拓展各阶层政治参与的空间，满足各阶层要求参与政治的需要和愿望。同时，还要按照分权制衡原则，合理布局农村各阶层的权利分配格局，促进基层民主政治建设的和谐健康发展。

　　五是加强农村社区建设。与村委会相比，农村社区更加具有开放性、包容性、融合性与凝聚力。应大力加强农村社区建设，打破村籍界限，将外来人员纳入农村社区自治主体范围，确保农村社区内所有居民的参与权、知情权、决策权与监督权，充分调动广大社区居民、社区各类社会组织参与社会管理、建设和谐社区的积极性，在保障广大社区居民民主权利的同时，也增强社区的认同感与凝聚力，从而增强农村社会的政治凝聚力，建立和保持正常的社会公共秩序。

　　文/长子中

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