广东县域经济的制约因素与提升对策

　　近年来广东县域经济呈现出平稳快速增长、产业结构渐趋优化的良好态势，但是空间发展显著不平衡，整体发展水平不高。县域经济仍然是制约城市经济发展潜力和全省经济整体实力的“短板”。

　　县域经济是以县级行政区划为边界的区域经济。在整个国民经济大系统中，县域经济既是一个相对独立和完备的经济单元，又是构造地带经济、经济区、省区、城市(城市群、大都市区、一般城市)等区域经济的基础。“郡县治，则天下安”。县域经济的发展速度在一定程度上决定着国民经济的发展速度，县域经济的发展潜力在一定程度上决定着国民经济的发展潜力。

　　基于上述认识，本文着重关注金融危机冲击后广东县域经济发展的基本特征，揭示其面临的问题与成因，并结合相关政策背景探讨广东县域经济摆脱困境实现快速健康发展的对策。在经济转型升级的大背景下，透视广东县域经济发展的特征与问题，研究提升县域经济实力的对策，对于促进广东区域经济全面可持续与协调发展具有重要的意义。

　　广东县域经济发展的基本特征

　　2013年，广东共有62个县级行政区（不含市辖区，下同）。县域总面积13.79万平方公里，占全省面积的76.70%。县域总人口4026.3万人，占全省人口的45.96%。作为广东经济发展的重要组成部分，县域经济在近年来得到了较大发展，呈现出以下基本特征：

　　（一）总体保持快速增长态势。

　　近年来，广东县域经济多项指标均保持平稳快速增长。表1显示，以2008年作为一个分水岭，广东县域经济在全球金融危机冲击后连续多年保持高速增长，增速超过了全省平均水平。2013年，在中国经济整体增速放缓、从高速增长进入中高速增长的新常态下，广东县域实现地区生产总值11652.79亿元，增幅达到11.90%，比全省增长率高3.4个百分点。除2011年略低于全省平均水平外，2006-2013年间县域财政一般预算收入增速也明显高于全省增速。2013年县域财政一般预算收入达到586.40亿元，增幅为16.96%，比全省增长率高3.26个百分点。县域经济已经成长为广东国民经济中具有较强抗风险能力的经济子系统，成为了广东国民经济发展的重要基础。在全省遭受国际金融危机冲击增速趋缓且大幅下降的背景下，县域经济保持了稳定上升的增长态势。

　　（二）产业结构逐渐优化调整。

　　在金融危机冲击之后的2008-2013年间，县域三次产业均保持了10%以上的年均增长率，其中第二产业和第三产业长势明显，分别为14.44%和15.17%，表明县域整体非农产业发展较快。从不同县市的产业结构现状而言，县市之间的结构差异较大。虽然2013年第一产业比重继续逐渐下降，在62个县市中，9个县市第一产业比重下降到10%以下，尚有37个县市第一产业比重超过20%，其中8个县市超过30%，徐闻县最高达到49%。库兹涅茨认为，在工业化初期和中期阶段，产业结构变化的核心是农业和工业之间“二元转化”。随着工业化的推进，农业比重持续下降，工业和服务业比重相应提高，当第一产业比重下降到20%以下，并且工业的比重高于服务业，这时进入了工业化中期阶段。根据这一理论，综合县域经济总体与不同县市间的产业结构现状，可以判断广东县域经济正处于工业化初期向工业化中期转换的阶段。

　　（三）空间发展显著不均衡。

　　首先，在珠三角、粤东、粤西和粤北四大区域间的县域经济发展不平衡。表2显示，2013年，珠三角15个县市、粤东8个县市、粤西11个县市、粤北28个县市的人口比重为24.69%、18.54%、26.71%和30.06%，面积比重依次为23.76%、9.1%、19.42%和47.72%，地区生产总值比重依次为38.34%、16.41%、24.14%和21.11%，财政收入比重为48.93%、10.82%、15.78%和24.47。珠三角县域以不足1/5的人口、不足1/4的面积创造了超过1/3的生产总值和接近1/2的财政收入，北部山区则以接近1/3的人口和接近1/2的面积创造了不足1/4的生产总值和不足1/4的财政收入，主要经济指标的组合表现出明显的“错位”。

　　其次，珠三角、东西两翼和粤北四大区域内部县域之间的经济发展也呈现出显著的空间不平衡。四大区域县域生产总值的平均规模依次为297.85、212.45、255.7、87.86亿元，最高生产总值分别是最低水平的9.57、37.88、3.11和7.76倍；一般预算收入的平均规模依次为19.54、7.20、8.59、5.24亿元，对应的一般预算收入最高与最低水平的比值依次为9.54、10.96、3.23、13.63。珠三角县域生产总值与一般预算收入的平均规模均居首位，表明珠三角县域的发展水平和财政状况均好于其他区域。

　　（四）整体发展水平不高。

　　与江苏比较，广东县域经济呈现以下特点：第一，经济总量偏低，总体效益较差。2013年江苏县域生产总值达到28706.76亿元，是广东县域经济总量的2.46倍。江苏以占全省55.53%的人口创造了48.52%的地区生产总值和35.65%的一般预算财政收入，相较于2008年江苏县域以63.70%的人口创造了53.65%的生产总值和29.24%的财政收入，县域经济呈现出效益转好的势头，已经真正成为全省经济的半壁江山。第二，经济规模较大的县域个体少。2013年江苏县域经济总量超过2000亿元的县市共有3个，超过1000亿元的共有6个，其中昆山市最高，达到2920.08亿元，经济总量在500亿元-1000亿元之间的县市共有13个，仅有两个县市生产总值在200亿元以下。第三，财力普遍贫弱。2013年江苏除金湖县外，其余44个县市一般预算财政收入全部高于20亿元，其中超过100亿元的有5个县市，昆山最高达到了243.52亿元；在50亿-100亿元之间的县市有10个。广东省62个县市中，无一县市一般预算财政收入过百亿，最高的增城市仅为62.99亿元。第四，经济发展水平普遍较低。2013年广东县域整体人均生产总值为28941.68元，同年江苏该指标值为65112.41元，是广东的2.25倍。广东增城人均地区生产总值最高，为94188.42元，只有2个县市人均地区生产总值在5万元以上，绝大多数县市集中在2万-3万元之间，不足2万元的县市有15个，最低的五华县不足万元，仅为9426元。

　　制约广东县域经济发展的因素

　　广东县域经济的弱势地位明显，与城市经济对比，“一条腿短、一条腿长”，难以相互支撑。多年来，广东县域经济持续锁定在低水平的发展困境中。根据区域经济增长理论，除区位与自然资源条件外，劳动力素质、资本存量、体制约束都是影响区域经济增长绩效的因素。

　　（一）区位与自然环境差。

　　随着全国范围内的招商引资优惠政策日渐趋同和地方政府服务意识与服务水平的提高，区域的区位条件和自然资源状况对经济发展的影响更加凸显。受自然环境制约，广东部分县市可供选择的发展空间有限。背倚南岭山脉的粤北山区集中了广东近半数的县市，地形复杂，平均海拔较高，以山地和丘陵为主，耕地资源稀缺，适宜生产与生活的发展空间有限。随着主体功能区划工作的推进，北部山区的生态屏障功能进一步得到强调，发展项目受生态标准制约程度提高，又加大了经济发展的难度。虽然得益于新农村建设的集中投入，广东县域基础设施水平有了显著的提高，尤其是农村公路贯通状况明显改善。但是，部分县市地处偏僻，与外界的交流联系成本居高不下，区位条件并未根本改善。在珠三角区域城际轨道交通纵横联合不断深化的同时，非珠三角县域与中心城市的联系更加疏离，被边缘化的程度日益深重。

　　（二）人才流失严重，人力资本匮乏。

　　人力资本是经济财富增长的基础，也是落后国家（地区）经济腾飞的引擎。县域较低的工资水平缺乏吸引力，不仅难以引进人才，也难以留住人才。2013年有16个县市在岗职工平均工资低于3.5万元，其中雷州市最低为25179元，仅为广州市区在岗职工平均工资的35.43%。广东县域与城市尤其是珠三角发达城市经济体之间劳动报酬的差异而形成人力资源配置的二元结构，导致县域人力资本存量不足且不断流失，难以获得有效补充。部分欠发达县市各类型人才奇缺。农村教育、农技推广、农村卫生服务等各领域人才缺口很大。专业化人力资本有利于促进分工的进一步发展、推动技术进步及形成规模经济效应，促进效率的提高和实现报酬递增，从而促进经济长期持续增长。在与发达城市区域竞争人才的过程中，城市地区凭借优越的经济、社会、政策环境吸引了大量的专业化人才，县域虽然亟须通过人力资源的优化配置推动经济发展，但往往是求而不得，在区域经济格局的演化中处于更加不利的地位。

　　（三）县域财力较弱，发展资本缺乏。

　　首先，财政小县弱县较多，难以形成有效的财力支持。多个县市一般预算收入不足10亿元，其中25个县市一般预算收入不足5亿元。一般预算收支缺口普遍较大，部分县市的收支差额甚至接近一般预算收入的10倍。因而，相当一部分县市的财政都是“吃饭财政”，维持正常运转已属不易，无力投入经济建设。其次，县域固定资产投资有限。2013年广东县域完成固定资产投资5862.28亿元，市区固定资产投资达到16954.04亿元，将近县域投资额的3倍。隐藏在数字背后的原因是：大部分县域经济基础较差，二、三产业比例偏低，工业化进程滞后，基本依赖对地方资源的开采利用，多数属于劳动密集和资源密集型工业，企业规模偏小，企业赢利能力不强。由于产业基础较差，产业间关联配套难以保障，投向县域的大规模、系统化的投资较少，基本上处于针对特有资源的偶发性投资阶段。再者，为了规避风险，金融信贷具有“嫌贫爱富”的特征，贷款多向大城市、大企业集中，以中小企业占主体的县市较难以获得金融机构的有力支持。此外，县域自身积累的资本也表现出外逃的倾向，多流向资本收益率高的中心城市，使得能够用于县域发展的资金更加有限。上述多因素的综合影响导致经济发展持续陷于财力贫弱、发展资本匮乏的困境中。

　　（四）制度因素。

　　一是县域经济发展的体制环境受限。虽然在2004年出台的《决定》中提出对县域政权进行财政和行政的双重激励，按照“能放就放”的原则逐渐推行了经济管理权下放的改革。然而，市管县的纵向管理体制并没有改变，市—县的“命令—服从”关系结构未从根本改变。地级市对所属县域的大部分经济、社会事务具有管理权限，但是二者在利益上并非完全一致。地级市的决策不能完全体现县域利益，甚至利用权力加重县域负担，侵占县域利益。在市管县的体制约束下，地级市多将发展重心集中在市区，对县域的投入有限，县域发展困难，而且不能充分享受自身发展红利，导致县级政府发展经济的动力不足。二是战略规划与发展思路制约。缺乏合理的战略规划和明晰连贯的发展思路是县域发展滞后的内在原因之一。部分县市缺乏发展战略和规划，发展思路模糊且不断变换，从而浪费了大量资源，错过了许多发展机遇；还有一些县市发展规划大同小异，脱离自身条件和发展阶段限制，人云亦云以县域工业化为主要发展方向，导致经济发展绩效较差，工业化进程缓慢，其他行业的发展也受到制约。三是县级市层面的区域合作相对滞后。虽然广东省在区域经济合作方面有较多值得学习的模式，如先后涌现的珠三角与香港“前店后厂”的生产模式、广佛同城化建设、产业转移园区建设等；然而，跨地级市的县级市与县级市层面上的区域经济合作相对缺乏，从而在交界地带形成了欠发达的“隔离带”。并且，地级市内部的县级市与市区经济之间的经济合作也极为有限。

　　推动广东县域经济发展的对策

　　（一）全力加快县域基础设施建设。

　　基础设施建设是县域经济发展的硬件基础，属于公共物品的范畴，主要由政府保障供给，也可以由政府和其他组织联合供给。大力完善交通网络，解决交通“孤岛”。积极推进县域与所属地级市、邻近增长极城市、珠三角以及其他省份邻近城市之间的便捷交通网络体系的构建，扩展县域经济对外联系的网络；加快农村通村公路的硬底化建设，促进县域农村与城镇的交通网络的衔接，打通县域内部城乡联系的通道。建管并重，有效提高县域农田水利设施建设水平，降低农业生产的抗风险能力，促进农业增收增效。加大其他基础设施建设，提升县域经济发展的硬环境。

　　（二）多途径为县域经济发展提供智力支持。

　　内生增长理论认为人力资本是经济增长的“发动机”，强调特殊的知识和专业化的人力资本可以产生递增的收益并使整个经济的规模收益递增。县域经济的发展必须高度重视人力资本的积累和提升，这是培育县域经济自生能力的保障。注重引进人才，建立具有内在激励效应的人才引进与任用机制。一是适当提高县域平均工资水平和工作待遇，通过增加地区津贴填补紧缺专业人才缺口。二是采取异地挂职交流、短期驻乡驻村、接受毕业生实习等方式提高专业人才比重。三是探索适合县域的人才提拔和进修机制，为县域专业化人才提供良好的发展空间。此外，加强本地人才的培养和人员素质的提升。加强县域教育事业的发展，一方面推进基础教育发展，为培育本土高级专业人才打好基础；另一方面加强职业教育与职业培训，提高本地劳动者的技能水平。

　　（三）多方联动拓展县域经济发展的资金来源。

　　持续的资本流入一直被认为是一种有助于国家（地区）经济增长的积极因素，县域经济受困于发展资金缺乏的现状亟需改善。一是调整财政政策，增强县域财政自给能力。一方面进一步完善和规范分税制，提高县域税收留成比重，保障县域可支配财力的稳步增长；另一方面健全财政转移支付制度，对财政困难的县市提供激励型的财力支持，助推县域跨越发展资金制约的瓶颈。二是发挥资源要素比较优势，吸引外来投资注入。积极搭建多个平台，加大对本地资源要素优势的推介，以长远的产业发展前景和短期优惠政策相结合增加县域投资的吸引力。三是整合金融资源，加大面向县域的金融支持。壮大基层金融的实力，拓展农村信用社的资金存量，引导其他金融机构逐步推进农村金融业务试点，增加对县域中小企业小额贷款的发放。四是激发县域居民的创业热情，鼓励居民个体利用社会关系网络，采用多种融资方式，大力发展民营经济，发挥本地民间资本积累的潜在效益。

　　（四）深化体制改革，增强县域经济活力。

　　县域经济的一个重要特点就是县级政权作为市场调控主体，具有一定的独立性和能动性。由于不同县市的发展条件和发展基础相差很大，国家、省和地级市层面的调控虽然影响到县市的发展，但与直接面向县域的县级政权相比，在信息获取和互动联系上都处于劣势。因而，发展县域经济需要充分调动县级政权的积极性。广东省在2004年《决定》的基础上，于2010年进一步谋划对县域事权改革予以推进，借鉴浙江经验有助于有效促进这一进程。一是逐步推进实行“省管县”的财政体制，市县财政直接与省级财政结算，摆脱地级市的“刮、卡、要”；二是有序实现面向县级市的扩权放权，打破经济权限按行政级别划分的桎梏，将经济管理职能尽量下放，充分调动县市的积极性；三是提高县域经济合作意识，经济推动县域经济合作及县市经济合作。

　　（五）做好战略规划，厘清县域经济发展思路。

　　战略规划决定着县域经济发展的轨迹，是县域经济发展思路的具体体现。继《珠三角改革发展纲要》发布以来，广东陆续推进了粤东、粤西和粤北地区的经济社会发展规划纲要的编制，对不同区域的战略定位和发展思路展开了探讨。县域发展的战略规划要结合不同区域的总体战略规划和发展思路，立足具体县市的资源禀赋和发展基础，确立长期的发展目标和战略规划，并将其分解为不同阶段的细微发展目标和较强可操作性的具体阶段性计划。同时，在目标确立和规划制定的过程中，广纳民意，确保发展目标的前瞻性、实际性，增进战略规划的科学性、合理性，从而保障发展思路的连续性，步步为营为县域经济的发展积累条件。

　　（六）借鉴多种发展模式，持续探索发展道路。

　　区域的发展道路是多种多样的。县域的发展也有不同的发展轨迹。可以借鉴其他县域的成功经验，并结合县域自身特征创造性应用从而形成不同县域的合适发展道路。首先，县级行政区划和县域经济并不是中国特有的现象，在发达国家如美国、德国和英国等同样存在，发达国家县域在发展道路中的成功经验可以移植或者嫁接到广东县域经济发展中来。其次，我国县域广阔，县级行政区数量众多，达到2000多个，为广东县域经济发展道路的探索提供了广泛的参考素材，不仅发达省份如浙江、江苏等县域经济的迅速崛起经验值得学习借鉴，欠发达省份如河南、辽宁等近年来县域经济整体竞争力迅速提升的经验也值得研究参考。再次，广东县市中涌现出一批经济发展势头持续上升的县市，如增城、博罗、高要、四会、清新等。其中，增城经验甚至得到了全国范围内的认可，也在全省范围内掀起了学习的热潮。除增城经验外，高要、四会经济与财政收入大幅增长、清新三产并举增收增效、梅州借力“双转移”实现绿色崛起等县市的发展道路尚需要进一步的总结与提炼。最后，欠发达县市更需要具备敢为人先的勇气，积极探索适合自身发展的道路，不断丰富和扩展县域经济发展的模式和类型。

　　姜文仙