公路收费 改向何方？

　　我国公路建设发展日新月异，道路路网四通八达，人们的公路出行和交通运输都更加快捷便利，然而一直以来，公路收费政策和制度却饱受质疑和诟病。收费公路改革明确了时间表，但是面对怎么改的问题，依然是个未知数。在一些地方，高速公路降费成为降低物流成本的突破口。而收费公路改革能否为大众关心的物流业“减负”呢？

　　收费公路改革陷窘境

　　□《民生周刊》记者 于海军

　　畅通的道路是一个地区社会发展程度和文明水平的重要指标。近年来我国公路建设发展日新月异，道路路网四通八达，人们的公路出行和交通运输都更加快捷便利，然而一直以来，公路收费政策和制度却饱受质疑和诟病。

　　9月26日发布的《物流业降本增效专项行动方案(2016—2018年)》提出，抓紧修订《收费公路管理条例》，调整完善收费公路政策，科学合理确定车辆通行费标准，并要求在2017年底前完成。

　　有评论指出，虽说改革的决心有了，但怎么改，依然是个未知数，民众希望取消公路收费的这一愿望成了无尽的期待。

　　亏损在成倍扩大

　　我国收费公路入不敷出的状况日益严重。据交通运输部公布的《2015年全国收费公路统计公报》显示，2015年全国收费公路通行费收入总额为4097.8亿元，与2014年相比，全国收费公路车辆通行费总收入净增181.8亿元，增长4.6%。全国收费公路支出总额为7285.1亿元。与2014年相比，全国收费公路支出总额净增1798.0亿元，增长32.8%，收支缺口进一步扩大。

　　值得注意的是，近年来，全国收费公路的亏损一直在成倍扩大。2013年的通行费收支缺口为661亿元，2014年飙升至1571.1亿元。2015年通行费收支缺口达到3187.3亿元，比2014年的1571.1亿元翻了一番。另外，收费公路的债务规模也在扩大。与2014年相比，全国收费公路债务余额净增6042.3亿元。

　　随着大批收费公路收费期满，交通运输部开始对《收费公路管理条例》修规。然而，《收费公路管理条例》的修订版一直“难产”。

　　2013年，交通运输部组织起草了《收费公路管理条例（修订案征求意见稿）》。该版本“收费到期、延长收费”的思路未获得国务院法制办通过。2015年8月20日，交通运输部完成了《收费公路管理条例》修订公开征求意见工作，并于2015年12月17日将《收费公路管理条例（修订送审稿）》正式上报。2016年3月，国务院法制办就《收费公路管理条例（修订送审稿）》征求了国务院部门和各省（区、市）人民政府意见。

　　2016年8月国务院印发的《降低实体经济企业成本工作方案》提出，尽快修订《收费公路管理条例》，科学合理确定公路收费标准，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。

　　2016年9月26日，国务院办公厅转发的国家发展改革委《物流业降本增效专项行动方案（2016—2018年）》提出，抓紧修订《收费公路管理条例》，调整完善收费公路政策，科学合理确定车辆通行费标准，并要求在2017年年底前完成。

　　据交通运输部的消息，《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》已征求了地方法制办意见，上报国务院。交通运输部将按照国务院要求，未来将按照“用路者付费、差别化负担”理念，构建“收税”与“收费”并行的两个公路体系，兼顾公平与效率。其中，非收费普通公路的建设和养护由公共税收和一般预算负担，占公路网总里程的97%左右；以高速公路为主的收费公路建设和养护，通过收取的车辆通行费负担。《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》显示，政府收费公路偿债期的收费标准，应当根据债务规模、利率水平、养护运营管理成本、当地物价水平、偿债期限以及交通流量等因素计算确定。高速公路的养护管理收费标准，应当低于偿债期和经营期的收费标准。

　　改革陷两难困境

　　近年来，由于公路收费一直未能公开透明，由此引发各种猜测。有评论指出这其中除了与收费制度确实存在不合理之处有关以外，最主要的原因还是公开不够全面、及时、到位。如收费的法律依据和事实根据有哪些？各条收费公路的建设成本和投资收益有多少？收费的时间是怎样确定的？收取的费用具体都用在什么地方了？亏损到底来自于哪里？对于广大通行者来说，这些都并不了解，更缺乏一个清晰的认识，当然就会产生各种怀疑和不满。

　　有评论指出，收费公路改革明确时间表体现出官方推进收费公路改革的决心，但如今收费公路改革面临着“两难”抉择：如果停止或减少收费，债务的偿还成问题；如果继续收费，物流成本较高，企业诉求难以满足。怎样解决“两难”困境，着实考验官方的智慧。

　　值得注意的是，根据《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不再规定具体的收费期限，而是以实际偿债期为准，确定收费期限。特许经营高速公路经营期限一般不超过30年，投资规模大、回报周期长的高速公路可以约定超过30年；偿债期、经营期结束后，实行养护管理收费。

　　这也意味着高速公路可能将长期收费。对于高速路长期收费的合理性，交通运输部公路局副局长王太此前曾指出，通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行充分调查、研究、论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。

　　事实上，改革是向既得利益者动刀子，需要突破层层阻碍。新华日报评论员梅剑飞认为，收费的规定从制定到现在，时间跨度相当长，由此滋生的利益体到底有多少，民众很难想象。这就注定公路改革不可能一蹴而就，而取消公路收费也就需要一个长期的过程。

　　多位业内人士告诉《民生周刊》，从征求意见稿中无法读出有取消公路收费的意向，只不过通过法律手段更加规范了相关费用的收取。以当下的现状，也只有从改革中寻找突破，等整个公路收费管理更加规范、更加完善，监管更加得力后，才有可能对现有收费公路进行论证评判，是否可以取消收费。只有形成良性循环，斩断其中的利益链，才能够保证逐步取消公路收费。

　　一个行业能引起如此强烈的关注，除了与公众生活息息相关，更重要的是长期不透明的信息引起了公众的不满情绪。“高速公路应该晒一晒自己的账目表，收费公路资金的来源、去向，如何使用的都应该有明细，主管部门不应该只给最后的数据。在汽车保有量大幅增加的情况下，为什么资金缺口越拉越大？”梅剑飞说。

　　中国道路运输协会秘书长王丽梅建议，高速公路建设要引入社会资本，通过市场竞争，严控公路建设成本。同时，应推广电子不停车收费，提高通行效率，降低养护运营成本。此外，还要大力提升管理、服务水平，避免“高速公路不高速”现象，才能逐渐减少民众对收费公路的质疑。

　　国外的情况如何？

　　围绕高速公路的争论一直存在。虽然国情有所不同，但国外在高速公路收费问题上的做法或许能给我们一些参考。

　　美国高速公路总里程居世界第一，但极少收费。据了解，在美国约10万公里的高速公路上，只有将近1万公里是收费路段。与中国靠贷款修路不一样，美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。

　　美国的高速公路往往是跨州公路，在建设时由联邦政府和所在州政府按照9：1的比例出资修建。联邦政府的资金由“联邦公路信托基金”提供，其资金来源是机动车的燃油税、购置税和使用税。眼下美国政府也有维护高速公路资金不充盈的担忧，参众两院正在商讨通过出售战略石油储备以及美联储减少向大银行支付利息的办法予以补充。

　　由于是联邦财政和州财政出资，因此这些高速公路都被视为公共产品，理应免费。只有少数州收取一定费用来维护老旧公路。

　　正因为如此，在美国高速公路上开车一般很少看见收费站，即使偶尔遇到一些，费用也是非常便宜。美国政府认为，对公路的使用如果采取收费的办法，在公路上设卡收费成本高，还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法，开车的里程多自然使用道路多，交的税款也多。

　　一直以来，不限速、不收费是德国高速公路给一些人留下的印象。实际上，不限速的路段确实存在，而不收费只是个误会。按照德国2002年通过的《高速公路养路费法》，德国高速公路对重量超过12吨（含挂车）的货车收费。收费标准因行驶里程、车轴数量、排放等级而异。

　　德国人认为，论对公路损害程度，大货车远大于小汽车，理应承担公路维护费用的大头；论对环境的污染状况，排放较多的货车也应该负担较多的环保成本。而且，将费率与排放等级挂钩的做法可以刺激运输公司换用排放更少的货车，或者选择更加环保的铁路和水路运输。

　　小型客车不需单独缴纳高速公路费，但从税费角度看，也不是完全免费的。在汽油和柴油价格中，以能源税、增值税等形式缴给联邦政府，用于公路维护、环境保护等。

　　在法国，高速公路无论其建设、营运还是养护，主要以特许经营模式进行。四分之三的法国高速公路为特许经营公路，即收取通行费的高速公路。

　　高速公路因各个路段的经营公司不一样而导致收费各不相同。过路费的标准要由公司和法国环境与可持续发展部下属的基础设施局进行协商，法国环境与可持续发展部每年还要对高速公路网的收费进行检查，杜绝特许经营公司随意涨价，并且过路费一年只能涨一次。

　　物流业减负成疑

　　□《民生周刊》记者 于海军

　　根据国家发改委公布的数据显示，2015年社会物流总费用为10.8万亿元，占GDP的比例为16.0%。今年以来，多地出台为企业降成本的措施，“降低物流成本”成为重要内容，其中，高速公路降费成为多地降低物流成本的突破口。

　　9月26日，国务院办公厅转发的国家发展改革委《物流业降本增效专项行动方案（2016—2018年）》提出，抓紧修订《收费公路管理条例》，调整完善收费公路政策，科学合理确定车辆通行费标准，并要求在2017年年底前完成。

　　收费公路改革备受社会关注，此次明确时间表体现出官方推进收费公路改革的决心，那么，对于大众关心的物流业能否从中受益呢？

　　通行费成掣肘

　　从国家发改委发布的《2015年全国物流运行情况通报》中可以看出，2015年社会物流总费用10.9万亿元，比上年增长2.8%。其中，运输费用5.8万亿元，保管费用3.7万亿元，管理费用1.4万亿元。对于社会尤为关心的物流费用占GDP的比重，通报显示，2015年社会物流总费用与GDP的比例为16.0%，比上年下降0.6个百分点。

　　在业内人士眼中，虽然占比下降，但与世界发达国家相比，中国的物流成本依然处于较高的水平。数据显示，物流成本占生产成本的比例高达30%～40%，而这个数据在西方发达国家的占比只有10%～15%，一位物流企业负责人告诉《民生周刊》记者，现在很多企业的很大一部分利润是被物流成本“吞噬”的。

　　2015年中央经济工作会议提出了“降成本”的改革任务，明确提出“要降低物流成本，推进流通体制改革”。《民生周刊》记者发现，从2016年年初开始，多地相继出台为企业“减负”的措施，降低物流成本是其中的重要一项。

　　四川提出，降低物流运输成本。对大件特种运输企业收取的道路损失补偿费、对道路运输企业收取的事故车辆拖车费、对进出港(场)企业收取的机场货站操作费和安检费、码头闸口费，以及港口、机场、铁路经营性收费等进行清理规范。

　　贵州也提出，采取综合措施，大幅降低全省社会物流总费用占生产总值的比重，到2017年企业物流成本占总成本的比重下降到全国平均水平、低于周边省份。研究制定降低公路运输成本的政策措施，降低省内企业运输的货运车辆通行费用。

　　与此同时，广东也明确，降低企业物流成本。推动取消车辆通行费年票制，取消到期或其他不符合规定的公路收费项目。清理规范流通环节收费，切实降低流通成本。

　　值得注意的是，在各地为降低物流成本出台的各种举措中，降低高速公路通行费成为不少地方必选项。

　　据媒体报道，湖北在《关于降低企业成本激发市场活力的意见》中提出，今年6月1日起，将全省高速公路通行费收费标准总体降低10%左右。降低高速公路联网收费系统维管费的征收标准，由车辆通行费清分后实际通行收入的3‰降至2.5‰。延续对ETC客车用户5%优惠政策，对使用通衢卡电子支付的货车用户给予10%优惠。

　　此外，山西自今年5月20日起对通行全省政府还贷高速公路的货车实行大幅优惠减费政策，其中包括：所有货车享受现行收费标准12%的优惠；办理并使用山西省ETC卡交费的货车享受现行收费标准20%的优惠。贵州也明确，从今年6月1日起，对持有“黔通卡”的货运车辆通行贵州省高速公路时，给予通行费9.5折优惠。广西提出，提高客运企业ETC用户覆盖面，进一步扩大ETC推广范围，给予ETC用户5%通行费优惠，降低客运企业高速公路车辆通行费支出。加大货运车辆通行费储值卡的推广使用，提高货运企业享受减免1%～2%高速公路车辆通行费优惠政策的覆盖面，降低货运企业高速公路车辆通行费支出。

　　或将长期收费

　　有业内专家表示，目前高速公路收费占到干线运输企业成本的三分之一甚至更多，是相当大的一部分支出，近几年物流行业供过于求，企业盈利非常困难，行业内一直呼吁降低高速公路通行费，此次相关部门调整完善收费公路政策或可为物流业带来利好。

　　不过，不少业内人士对此表示担忧。北京交通大学经济管理学院教授赵坚表示，此次明确时间表体现出官方推进收费公路改革的决心，但现在收费公路改革面临着艰难的抉择：停止或减少收费，那么债务偿还就成问题；如果继续收费，物流企业的诉求就无法满足。怎样解决上述矛盾，需要官方作出科学决策。

　　《中国公路》杂志曾刊文指出，通行费已无下调空间，通行费标准已低于公路建养成本。近些年来，随着公路征地、材料费用、人工成本的不断上涨，我国公路造价也在逐年攀升。以四车道高速公路为例，20世纪90年代的平均造价为每公里2000万元，到2004年上涨到了每公里4000万元，2011年上涨到每公里近8000万元，近两年上升到1亿元。而目前执行的收费标准大都是按照十几年前的公路造价和维护成本设定的，根本无法支撑现在的高速公路实际建设维护与融资成本。于是出现了债务“越还越多”，收入“越收越少”的状况，照此趋势，大部分高速公路都无法在现行收费期限内清偿债务。

　　值得注意的是，现行的收费公路收费过高，导致物流成本过高，这是民众的诉求点。但根据《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不再规定具体的收费期限，而是以实际偿债期为准，确定收费期限。特许经营高速公路经营期限一般不超过30年，投资规模大、回报周期长的高速公路可以约定超过30年；偿债期、经营期结束后，实行养护管理收费。这意味着高速公路可能将长期收费。而此前交通运输部相关负责人也表示，按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。

　　新华日报评论员梅剑飞坦言，高速公路是为了方便通行、服务大众、发展经济而设计开通的，收费标准更是要以相应法律为标准，改革时必须要兼顾公众合理利益诉求，明晰高速管理部门责任，不要让改革偏离了初衷。