控煤之困

　　我国以化石能源为主的能源结构，是产生PM2.5的主要源头，煤炭的尴尬身份折射出当下控煤的困难所在。

　　然而，无论是供给侧结构性改革的要求，还是生态环境、气候变化因素的双重倒逼，中国煤控再难都必须硬着头皮前行。

　　按照中国煤控项目的研究，到2020年，我国煤炭消费应控制在35亿吨以下，占总能耗比重54.8%，生产总量控制在34亿吨以下。要完成上述目标，需要电力、建筑、钢铁等高耗煤行业实现绿色转型，需要产煤大省、耗煤大省的智慧甚至牺牲。

　　这是一道不易解的难题。

　　“十三五”减煤3亿吨 中国将告别煤炭时代

　　□《民生周刊》记者 赵慧

　　进入采暖季，雾霾再袭北方多地。仅11月，就出现了3次以上大范围重污染天气，特别是在率先供暖的东北地区，重污染最大影响面积达63万平方公里。在线监测表明，燃煤仍是这些地区PM2.5最主要的贡献源。

　　一次性PM2.5贡献率63%，二次性PM2.5贡献率平均56%，煤炭的杀伤力不言而喻。中国是世界煤炭生产和消费第一大国，以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展。然而，2012年以来反复出现的大面积重度雾霾，迫使政府将控煤提上议事日程。

　　不只是雾霾，11月生效的《巴黎协定》，中国承诺使二氧化碳排放量到2030年左右达到峰值，控煤、减煤已是逆水行舟。2013年10月，为期3年的中国煤炭消费总量控制方案和政策研究项目（简称中国煤控项目）启动。

　　今年，随着中国煤控项目进入收官阶段，经过严格核算的“十三五”中国煤控目标和路线图摆上了地方政府和相关部门的案头。

　　至2020年减煤3亿吨

　　如果从中国煤控项目启动算起，控煤已进行了两个完整年。效果初显，我国煤炭消费从2013年峰值42.44亿吨下降到了2015年的39.63亿吨，2014年同比降幅3.02%，2015年继续下降3.7%。

　　不过，今年煤炭价格一改往日疲态出现暴涨。有分析因此怀疑，政府控煤是否过度，供给侧结构性改革是不是对市场变化预计不足？

　　对此，中国能源研究会副理事长周大地表示，这次煤炭价格上升究竟由于供应不足还是其他经济因素，比如把煤炭作为金融性活动的空间，还有待观察。“个人认为，煤炭的实际消费真正驱动力是不足的，而且从各地应对雾霾、减少煤炭消费所采取的行动看，煤炭还是会继续下降。”

　　管理部门的表态同样坚决。“对于‘十三五’‘十四五’以及未来的2030年、2050年，控制煤炭消费是未来的主旋律，而且工作强度会越来越大。”国家发改委应对气候变化司副司长蒋兆理谈道，控煤不仅是实现对外承诺，更主要是以此推动经济结构调整、企业提质增效以及改进供给侧效率，“这是我们坚持的一个方向。”

　　方向确定，目标、措施则需要严格的核算和评估。据中国煤控项目预测，到2020年，中国煤炭消费应控制在35亿吨（25.1亿吨标煤）以下，占总能耗比重54.8%，中国煤炭消费减少3亿吨标煤，煤炭生产量控制在34亿吨以下。

　　如何实现3亿吨标煤的减煤目标？中国煤控项目研究认为，减煤的途径主要有3条，煤炭减量化、清洁化利用和煤炭替代。

　　三大途径中，煤炭减量化可承担全部3亿吨标煤中的2.18亿吨，占总减煤量的72.9%。减量化一方面是提高设备利用效率实现高效利用，另一方面是通过淘汰落后产能、绿色制造等实现非直接节能。分析显示，非直接节能比高效利用对减煤的贡献多20%。

　　清洁化利用尽管只占总减煤量的9.9%，但对大气污染防治贡献较大。煤炭替代则包括电代煤、天然气替代和可再生能源替代，其中天然气是当下最现实的选择，但偏高的价格成为发展障碍。分析认为，如果不调整天然气的价格和改善天然气需求市场，到2020年将会影响煤炭替代进程。

　　中国煤控项目认为，如果能较好地实施三大减煤措施，就可以减少3亿吨标煤的消费，同时减少232.8万吨二氧化硫、213.2万吨氮氧化物和100.8万吨细颗粒物的排放，“十三五”时期污染物削减总量目标是可以完成的。

　　高耗能产业控煤

　　相比2014年和2015年，预计今年煤炭消费降幅将减缓至约2.5%，主要原因是钢铁、水泥等高耗煤产业煤炭消费量有所反弹。

　　“钢铁行业2020年的产能应该从目前的8亿多吨降到7亿吨，化解产能差不多1.4亿吨。但钢铁行业现在出现了一个苗头，就是煤耗正在上升。”自然资源保护协会首席顾问杨富强说。

　　钢铁、水泥均为高耗煤行业，我国煤炭90%集中在电力、钢铁、建材、化工、焦炭等行业，电力行业占工业部门煤炭消费一半以上，高耗煤行业的走向直接决定了控煤的成败。

　　严峻的是，高耗煤行业大都面临严重的产能过剩，去产能成为这些行业减少能耗、绿色转型的必经之路。按照中央部署，今年煤炭去产能目标任务是2.5亿吨，钢铁目标任务是4500万吨。截至9月底，钢铁、煤炭两行业退出产能均已完成全年目标任务量的80%以上。据煤炭科学院分析，煤炭行业将利用3到5年时间退出产能5亿吨，减量重组5亿吨左右，3年内原则上停止审批新建煤矿。

　　电力是煤炭最大的下游用户，而煤电的现状是过剩进一步加剧。2016年上半年煤电投产2149万千瓦，同比多投产367万千瓦；电源总装机15.2亿千瓦，同比增长11.3%，超同期电力消费增速2.7%。

　　华北电力大学经济与管理学院教授袁家海表示，煤电发展面临产能过剩的风险加剧，国家虽颁布了一系列煤电急刹车文件，短期显现出一定效果，长期效果有待观察，新建煤电项目的投资搁浅风险巨大。

　　“如果调控工作没有使煤电产能刹住车，经济代价是非常大的。若出现1.6亿吨煤电产能过剩，每年所造成的经济损失将近1000亿元。”袁家海提醒。

　　分析认为，许多高耗能产业的产品产量在“十二五”末期或“十三五”初期达到峰值，随后进入缓慢下降的平台期，但预计，城镇化率的提高将维持钢铁、水泥等产业的产量在一个较高水平。

　　中国煤控项目对全国煤控目标进行了行业分解，确定了不同行业的煤耗目标。其中，电力行业为13.3亿吨标煤，钢铁行业为3.4亿吨标煤，水泥行业为1.4亿吨标煤，建筑行业为2.4亿吨标煤。在此基础上项目组建议，煤化工、电力、建筑等行业煤耗增量应得到有效控制，钢铁、水泥、建材等制造业部门煤耗存量要减少。

　　争议煤化工

　　作为煤炭消费新的增长点，现代煤化工一度备受各路资本追捧。据不完全统计，目前我国处于运行、试车、建设和前期工作阶段的煤制油项目有26个，煤制烯烃项目58个，煤制天然气项目67个。

　　但是，现代煤化工是典型的高耗能、高污染、高水耗、高碳排行业，空气污染物减排和废水处理成本极高，即便是经过处理的废水，其中仍包含30多种致癌物和难以降解的有机物。因此，业界对煤化工如何定位发展一直存在争议。

　　针对种种非议，煤炭加工利用协会理事长张绍强表示，煤炭是我国的优势能源矿产，不能轻言放弃，煤炭造成的污染是消费侧的问题，目前煤化工在技术上已经取得较大进展。发展现代煤化工是推动煤炭集中消费、清洁高效转化的一个新方向。

　　前述煤化工项目如果全部投产，预计到2020年形成的产能将十分可观，煤炭消费量也将从1.28亿吨标煤升至4.77亿吨标煤，涨幅达273%。

　　“不能盲目为过剩产能制造出路，特别是煤气下游技术路线，现在为煤炭找出路好像成为一个时髦的事，应该要认真纠正，包括国家和地方政府把大型能源项目作为拉动投资的应急措施。”在周大地看来，应坚决叫停煤制烯烃、煤制天然气、煤制甲醇等待上项目，并清理已开工项目。

　　既有经验证明，煤制油、煤制气项目很难与能源市场上的商品油气相竞争。杨富强表示，煤化工首先要搞好示范试点，以能源清洁化、高效化、环保化和低碳化为方向，考虑到国际油气市场供需关系的巨大变化，除作为战略技术储备外，煤炭能源转换商品化的前景是暗淡的。

　　国家发改委能源研究所能源系统分析研究中心副主任冯升波说：“煤化工虽然在示范阶段打通了很多工艺和技术路线，但要真正商用化还存在很大问题，慎重发展应是今后一段时间的主题。”

　　如何告别煤炭时代

　　相比西方发达国家，中国的煤炭时代十分漫长。上世纪70年代，欧美国家就陆续进入了油气时代，煤炭消费在能源中的比重降至20%～40%。

　　而我国，2015年煤炭消费量为39.65亿吨，在能源结构中的占比高达64%。“可以认为仍然在煤炭时代。”中国节能协会理事长、中国工程院院士江亿说。

　　告别煤炭时代，能源机构调整箭在弦上。“中国现实的条件下，煤炭占60%多，很多地区占70%甚至80%的情况下，我们的能源结构调整无论如何都不为过，现在我们离真正把大气雾霾治理好所需要的能源结构还有非常远的距离。”周大地说。

　　能源系统要实现低碳转型应选择怎样的路径？江亿问道：“我们是先花10到15年把煤改成油气，然后再花10到15年把油气扔了，实现低碳可再生能源为主的能源结构？”

　　“或者集中人力物力直接向低碳能源转型，实现弯道超车，直接奔向低碳能源结构，与发达国家同步进入低碳或零碳能源时代？”

　　江亿表示，中国可以由煤炭能源时代直接转向低碳、可再生能源为主的时代，这样可以避免油气能源基础设施的重复建设。“能源供给和消费侧的革命直接面对的不是燃气时代，而是低碳能源结构的转型，这同时也作为新农村建设的主要任务之一。”

　　与江亿略有不同，周大地所认为的路径则是循序渐进式的。他表示，从能源结构改变看，首先是减少煤炭、其次是石油、最后是天然气的先后顺序，来降低化石能源的消费比例，最终取消化石能源的使用。“这个时间不长，就是两代能源设备的建设期。过渡阶段的能源系统是，高效的用能系统+天然气+必要石油+少量高效清洁煤炭+非化石能源，最后形成低碳或零碳用能系统。”

　　地方控煤 一道难题

　　□《民生周刊》记者 赵慧

　　35亿吨煤炭消费量，34亿吨煤炭生产量，控煤背景下，每个地区、每座城市都必须给出自己的控煤目标和路径，这已经是大势所趋。

　　我国“十二五”时期就启动了能源消费总量控制工作，将总量目标分解到省，并作为地方政府政绩考核指标占据一定分值。“‘十三五’时期经济进入新常态，在能源消费增速和增量降低的背景下，对能源消费总量特别是煤炭消费总量的控制依然不会放松。”国家发改委能源研究所副所长张有生表示。

　　中国煤控项目第三期选择了内蒙古、陕西、山东三省份以及西安、石家庄、武汉三市为地方示范，以各地生态红线不得逾越为基准原则对煤炭生产和消费进行约束，最终将全国“十三五”控煤目标分解到了各个省份。

　　行动远比目标分解难得多。在内蒙古、陕西、山西等产煤大省份，如何做好煤炭与非煤两篇文章？如何摆脱固有路径依赖？在济南、石家庄等空气质量排名后十的城市如何治理散煤、寻求洁净的替代能源？不同地区有不同难题，控煤成为地方主政者一道不易解的难题。

　　饭碗问题

　　从2000年到2010年，依靠煤炭、火电等产业，内蒙古经济经历了高速增长的10年。这10年被外界称为内蒙古的“黄金十年”，奠定了内蒙古现有的产业基础和经济格局，也形成了煤炭、电力、煤化工三大产业的支柱地位。2010年后，随着外部需求放缓以及大气环境治理、煤炭进口等因素的出现，内蒙古经济受到冲击，开始降速。

　　作为煤炭生产和输出大省份，中国煤控项目给内蒙古的“十三五”煤炭产能控制目标是3.2亿吨（央企另计），消费总量为3.54亿吨。

　　“煤控是大势所趋，但跳出内蒙古看煤控是正确的，严格的煤控对于我们是一种压力和负担，可能更多是饭碗的问题。”内蒙古大学研究生院副院长赵海东说。他介绍，内蒙古确定了煤控三大原则，一是生态红线原则；二是合理性原则，即针对内蒙古的产业结构，控煤时协调经济发展、产业结构特征和生态红线之间的关系；三是差异性原则，即针对不同地区采用差异性的方法。

　　陕西是西部煤炭生产和消费大省，煤炭产量位居全国第三，但陕西煤炭70%以上用于外调，当地消费不到30%。经过测算，陕西煤炭产能目标是2.1亿吨（央企另计），消费总量为1.76亿吨。

　　陕西永秀经济管理研究院院长白永秀谈道，控煤应两手并用，煤炭生产应市场化，产量低、成本高、煤炭资源不好的自然就会被淘汰，煤炭消费则应靠政府。陕西控煤，“应采取清洁化为主、减量和替代化为辅的思路。其次，控煤的过程也是产业结构调整过程，两方面要结合起来。”

　　雾霾之下

　　1-10月，74个城市中空气质量排名较差的后10座城市中，山东省会济南和河北省会石家庄共同在列。

　　统计数据显示，2015年山东省PM2.5排名为全国倒数第五，2016年上半年是倒数第三，山东面临的空气污染治理压力巨大。“从2015年济南的解析情况看，燃煤和高耗煤工业的PM2.5比重达到47%，因此抓燃煤和高耗煤工业是能够持续见效的关键领域。”山东省科学院科技发展战略研究所副所长周勇说。

　　山东是全国煤炭消费量最高省份，高耗煤行业集中，糟糕的空气质量是山东控煤的最大约束因素。“如何权衡煤炭消费总量和高耗煤产业PM2.5排放量下降与山东经济发展之间的关系，是摆在我们面前的难题。”周勇说。

　　而在石家庄，由于地处京津冀重地，当地减煤、控煤工作早在2013年就已随着大气污染防治工作而开始，陆续出台了多项控煤政策。

　　据了解，石家庄PM2.5污染物中70%～77%来自本地，其中煤炭占比最高，达28.5%。通过治理散煤、气化石家庄等措施，2013年到2015年石家庄煤炭量显著下降，能源消耗从4809.03万吨降至3872.5万吨，PM2.5也从每立方米155微克降到89微克。

　　“随着河北省京津冀生态环境支撑区的建立，全省总体目标是2020年PM2.5平均值达到每立方米64微克，石家庄的目标是2018年退出空气质量排名后十位，任务很艰巨。”石家庄节能监察中心副主任赵辉说。

　　分类控煤

　　据了解，目前全国已有20个省份、30多座城市按照国务院《大气污染防治行动计划》要求制定了煤控规划。对应全国35亿吨煤控总目标，中国煤控项目将2020年地方煤控目标确定为41.4亿吨，全面建立了30个省级煤控规划。

　　依据我国现有产业布局，煤控项目建立了以空气质量约束为主导、以水资源约束为主导、以环境生态改善为主导的区域煤控规划。

　　我国有两个煤耗高的连片区域，一个区域包括北京、天津、山东、山西、上海等10省市，另一个包括湖北、湖南、重庆、四川和贵州，这也是空气质量区域联防联控的基础。

　　根据2020年全国PM2.5年度浓度每立方米45微克的目标，煤控项目认为，京津冀地区2020年煤控量应比2012年降低1.63亿吨，长三角地区降低0.88亿吨以上，其他地区应遵循空气质量不得恶化的原则，在煤炭清洁化和末端处理上加大力度。

　　包括陕西、内蒙古、青海等6省区的西北部地区尽管空气环境容量大，但水资源是这一地区的重要生态约束红线。目前，西北地区煤炭产业正在提速，新开工项目占全国87%，重点建设的14个亿吨级煤炭基地有6个在西北。

　　煤炭产业的发展无疑会进一步加剧这一地区的水资源短缺状况。煤控项目建议，对西北的煤炭项目应进行严格再审核，该缓建的缓建，该停建的停建，该取消的取消。

　　相比上述区域，东北、东南、西南地区10个省份环境生态的约束较为宽松，但现状与2020年和2030年环境生态和资源改善目标要求相比仍存在差距。中国煤控项目认为，这些地区仍要加强煤控，以生态环境不得恶化并努力改善为原则，争取率先达到2020年生态环境目标要求。尤其东北地区冬季采暖和工业用煤应注意高效清洁利用，提高清洁能源替代率。

　　城市是区域、省和市三级煤控规划落实的关键。随着我国城镇化的推进，2020年城市人口将占总人口的61%。基于城市规模和煤炭消费强度指标，中国煤控项目将293个地级市分为13类，2020年13类城市煤炭消费总量应从2015年的31.2亿吨标煤降至29.1亿吨。

　　值得关注的是，“十二五”期间，环保部针对主要城市空气污染问题提出“三区十群”的治理目标，之后河南中原城市群加入其中。2015年上半年，中原城市群平均PM2.5浓度较2014年恶化，整体空气污染程度跃居全国第二，居京津冀城市群之后。

　　对此，中国煤控项目认为，全国对城市群的治理范围应做出调整，海西城市群和珠三角城市群可以“毕业”，中原城市群的空气污染应重点监督，辽宁中部、乌鲁木齐、山西中北部城市群则应加强指导。

　　编辑：崔靖芳 美编：陈荔