行政拘留执行年龄下降，合适吗

　　公安部日前公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》。征求意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁，此举引发广泛争论。

　　一些意见认为，行拘执行年龄降低可在一定程度上解决一些治安难题，并对备受社会关注的校园欺凌行为起到惩戒作用。另一些人则认为，降低未成年人行政拘留的执行年龄应慎重。

　　到底该如何理解行政拘留执行年龄下降的必要性和效果？

　　降低行拘年龄能有效惩戒欺凌行为

　　徐川（法律工作者）

　　这几年，不时有校园暴力欺凌事件发生，引发舆论广泛关注。越来越多的人认为，以说服、劝导、教育、感化、挽救为主的学校教育、家庭教育，过于柔软，在威慑、惩戒“熊孩子”方面相当无能。

　　之前已有舆论提出要降低刑事责任年龄，这次公安部再提“降低行政拘留执行年龄”，我觉得确实反映出一个无可回避的现实，即由于现行法规的局限，一些未成年人有恃无恐。

　　现行的治安管理处罚法是2005年颁布的，规定已满14周岁不满16周岁，不执行行政拘留处罚。刑法规定的刑事责任年龄主要有3档：14周岁以下，不承担刑事责任；已满14周岁不满16周岁的，仅对犯故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡等重罪承担刑事责任；16周岁以上的，应该承担刑事责任。

　　法律“空白”因此而来——对于那些已满14周岁、不满16周岁的未成年人，只要他们的违法还没有达到“故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡”等重罪标准，就不能采取刑事强制措施，甚至连行政拘留都不能。

　　鉴于未成年人相互之间侵权、伤害案件的多发，对于加害者给予足够的制裁，理应成为立法考量因素。个别未成年人基于对法律的片面认识，在实施违法行为时“倚小卖小”，甚至在个别地区、个别领域，出现了违法成本低而守法成本高的怪现象。

　　我认为，对已满14周岁、实施治安违法行为的未成年人适用行政拘留处罚，增加未成年人的违法成本，提升未成年人的责任意识，很有必要，也必将对遏制未成年人暴力、欺凌行为起到积极作用。

　　既要避免“不教而诛”，也要克服制裁力度不足

　　栗燕杰（中国社会科学院法学研究所副研究员）

　　本次公布的《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》并无明显不妥。

　　“教育、感化、挽救”一直是我国对实施违法行为的未成年人给予保护的基本原则。随着时代发展，未成年人违法形势已经发生了一些值得注意的变化，一味强调感化挽救，难免有刻舟求剑的嫌疑。降低行政拘留执行的适用年龄具有合理性，应与未成年人保护并行不悖。

　　对未成年人违法的拘留处罚，解决无法可依的问题后，还应在执行层面慎用。既要避免“不教而诛”的弊病，也要克服法律制裁力度不足、实施过软的弊病。

　　在具体规定层面，应秉承教育惩罚相结合的原则，更多发挥拘留处罚对未成年人的震慑作用。对于不满16岁未成年人的治安违法，行政拘留应作为最后手段予以适用，必须进一步严格适用条件。

　　征求意见稿已明确借鉴原来关于“16周岁到18周岁，第一次违法免于拘留”的规定，同样适用于14周岁到16周岁的未成年人。还可考虑其法定条件再行严格化，比如，设置适用调解与被害人谅解等机制，以及设定其他例外情形等，达到其适用最小化的效果。

　　在执行实施层面，应本着最小侵害原则，以“备而不用”为最佳状态。即对于能够以其他手段达到制裁目标的，尽可能最大限度不适用行政拘留的处罚形态。当然，对于的确情节严重、应当严厉处罚的未成年人违法行为，公安机关也不应刻意回避行政拘留的适用。

　　拘留“熊孩子”，不如先管住“熊爹妈”

　　姚建龙（上海政法学院刑事司法学院院长）

　　迄今为止，并无严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性，司法统计数据反而显示，自实行不对未满16周岁未成年人执行行政拘留制度后，我国未成年人犯罪状况呈现积极向好的趋势，总体保持了十余年的持续下降态势。未成年人在刑事犯罪中的比重从2005年的9.81%逐步降低到2016年的2.93%。尽管尚无严谨实证研究证明两者之间的关联性，但是尽量避免将轻微罪错未成年人投入监禁机构、避免短期羁押，是国际社会公认的预防未成年人犯罪的成功经验。征求意见稿拟将低龄轻微违法未成年人投入拘留所，可能面临的风险重大，必须极为慎重。

　　我国目前的确存在对低龄未成年人违法犯罪“一放了之”和“一罚了之”的弊端，对这一群体的违法犯罪缺乏必要且科学有效的干预措施。这一问题成因复杂，非单部法律的“应激修订”，简单动用拘留这一最为严厉的行政处罚措施所能弥补与修正的。

　　改变“熊孩子”，还得追根溯源从他们的家庭着手。

　　未成年人违法治安管理行为的规制，除了包括公安机关的处罚外，更要注重发挥监护人的作用。治安管理处罚法宜吸收近些年来我国司法实践中探索的亲职教育经验，通过明确强制亲职教育的法律地位、监护人不履行亲职教育职责的法律责任等方式，督促监护人履行监护职责。

　　建议治安管理处罚法尽快增加强制亲职教育的规定，比如增加如下条款：监护人有放任未成年人违反治安管理行为的，可以对监护人采取训诫等措施。

　　管束“熊孩子”是复杂的社会事务

　　李庆军（教师）

　　我们的社会存在“法律路径依赖”，总是习惯将复杂的社会治理，简单地交给一条法律。

　　比如，因为传统孝道日益式微，空巢老人对亲情的渴求无法满足，在舆论压力下，我们便将“常回家看看”的孝亲伦理写入法律，希望法律能为“不肖子孙”重塑“孝道”。

　　再比如，对于“老人摔倒扶不扶”的问题，一直都有一种呼吁，那就是加快相关立法进程，用法律来给好人撑腰，让诬陷者付出代价。在这个背景下，多地酝酿或出台让“好心人再也不用担心遭诬陷”的“好人法”。

　　同样，当前中国未成年人犯罪现象引发社会强烈关注，亟待有效的治理措施。于是呼吁降低法律责任年龄或者对犯罪的未成年人要加重处罚的声音四起。

　　值得注意的是，无论立法结果最终如何，未成年人违法犯罪问题都远非简单的降低法律责任年龄或者加重处罚所能解决。必须走出当前对于违法犯罪未成年人要么“一放了之”，要么“一罚了之”的制度困境。

　　徒法不足以自行。法律制定实施，并不代表它就能自动发挥作用。

　　比起纠缠于法律责任年龄、行政拘留执行年龄的修改，我们更应当反思的是，对孩子的培养、教育是不是出了问题？没有管教好孩子，是不是应当惩罚家长、惩罚老师、惩罚学校或社区呢？说到底，管束“熊孩子”是复杂的社会事务，一条法规的效果有限。我们还有许多重要的事情要做：一方面，必须建设和完善具有“提前干预”和“以教代刑”特征的保护处分措施，以及以此为基础的少年司法制度；另一方面，必须营造起更适宜未成年人身心成长的家庭、校园和社会环境。

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