国家监察体制改革探路一年间

　　国家监察体制改革的“加”主要是依法依规对反腐败资源“全要素集成”，加大惩治力度，形成持续震慑；“减”主要是对法定权力“全过程管控”，严格按照刑事诉讼证据标准调查取证，特别是以留置取代“两规”并作出细化规定，减少自由裁量空间

　　2017年11月29日，辽宁首批县级监察委在丹东成立；12月7日，湖南首家监察委洪江市监察会诞生；10日，安徽首家监察委五河县监察委诞生；12日，黑龙江首个县区级监察委在哈尔滨挂牌……

　　如此密集的动作背后，是一场关乎全局的重大改革。

　　在此之前，2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2017年1月，北京市、山西省、浙江省分别成立监察委员会，率先开始试点监察体制改革。

　　监察体制改革“试水”一年，经历了什么？积累了哪些经验？

　　改革缘起

　　习总书记在党的十九大报告中指出，当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。

　　中国政法大学副校长马怀德撰文称：“十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合。”

　　2016年1月，十八届中央纪委六次全会工作报告指出，研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。

　　党的十八届六中全会闭幕后不久，2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

　　2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，对试点工作涉及的最主要、最基本的制度作出了规定。

　　人代会为何提前开

　　2017年1月，北京市、山西省、浙江省分别成立监察委员会。

　　2017年1月18日上午，山西省第十二届人民代表大会第七次会议选举任建华为山西省监察委员会主任，首位“监察委主任”产生。当天下午，山西省十二届人大常委会第三十五次会议通过了省监察委副主任、委员的任命，标志着山西省监察委正式成立。

　　两天后，1月20日，北京、浙江的监察委主任同日选举产生，两地人大常委会也在当天分别任命了各自的监察委副主任及委员。京、晋、浙三地省一级监察委至此全部成立。

　　山西省纪委监委政策法规研究室主任师旭明接受《瞭望东方周刊》采访时，提到这样一件事：监察委员会需要由同级人民代表大会产生。但是，山西好几个县的人代会要等到每年五六月召开，而且2017年人代会涉及领导班子换届问题。在征得全国人大同意后，几个县的人代会提前召开，上一届领导班子的任期也因此缩短。由此，改革得以按照时间表进行。

　　截至2017年3月30日，山西省形成了1个省级监察委员会，全部11个市级监察委员会以及119个县级监察委员会的组织架构。

　　2017年3月29日，北京市海淀、石景山、门头沟、昌平等4个区陆续召开监察委员会成立大会，拉开了北京市区级监委成立的序幕，4月19日，北京市16个区级监委全部成立。

　　2017年4月底，浙江省也全部完成省、市、县三级监委转隶组建工作。

　　一线办案人员从32%增加至53%

　　3省（市）把转隶作为推进试点工作的关键。根据监察体制改革方案，曾经隶属于检察院反贪污贿赂局等部门的工作人员，整体转隶到新成立的监察委员会。

　　“通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、渎职侵权、预防职务犯罪机构和人员，反腐败的工作力量更加集中，配置更加合理。”浙江省纪委、省监委相关负责人表示。“通过整装重编，纪委和监委共同设立综合部门，监督执纪一线力量得到大幅度扩充。以温岭市为例，转隶后一线办案人员比例从原先占全委的32%增加至53%，有效提升了办案效能。”

　　2017年5月27日，乌某、虞某滥用职权案在宁波市江北区人民法院正式宣判，成为该省首例由监委查办、移送起诉的涉嫌职务犯罪案件。这起案件从立案调查到法院判决，先后完成了立案、调查、结案、移送、起诉、判决等一系列法定程序，整个办案时间大大缩短，效率显著提高。

　　在此之前，2017年3月21日，经山西省委领导批准，对山西煤炭进出口集团公司原党委书记、董事长郭海立案审查并采取了留置措施。这是山西省纪委监委采取留置措施的第一案。

　　经过80天时间的审查，查明郭海严重违纪问题。2017年7月15日，长治中级法院一审，以受贿罪、国有公司人员失职罪判处郭海有期徒刑13年。

　　此前，因力量分散、多头管理，此案历经3年都未能结案。

　　山西省监委成立后，对部分案件管辖权进行了调整，将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员涉嫌职务犯罪的罪名，以及涉及村民委员会等基层自治组织人员职务侵占、挪用资金等罪名，一并调整为监委管辖。

　　“郭海案的办理生动体现了制度优势转化为治理效能最生动的体现。”山西省纪委监委第二执纪审查(调查)室主任周跃武说。

　　减法效应

　　办案效能提升不仅源于办案力量的整合。

　　宁波市江北区委常委、区纪委书记、区监委主任李刚说，这样的“高效率”充分体现了监察体制改革后，纪法之间的无缝衔接，监委与公检法等部门通力合作、密切配合，使改革真正达到“1+1＞2”的预期效果。

　　“我们坚持依规治党和依法治国相统一，通过改革试点，在法治和制度上构建了既相互衔接、又相互制衡的监察权有效运行机制，以严明的纪律管党治党，依据相关法律法规惩治职务违法犯罪，消除了党纪与法律之间的中间地带，实现了纪在法前又纪法衔接，加强了党对反腐败工作的统一领导，改革创新了反腐败制度体制机制，是中国特色社会主义制度的自我完善和发展。”山西省监委负责人说。

　　在试点中，北京也构筑了规范内部运行和纪法衔接的制度体系。北京市规定，采取留置措施需“报同级党委主要负责人批准，予以立案审查(调查)”，而“对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，还需报市委主要领导批准”。

　　中央纪委驻中国社科院纪检组副组长、副研究员高波撰文称，国家监察体制改革将带来“一加一减一制衡”的综合效应。其中，“加”主要是依法依规对反腐败资源“全要素集成”，加大惩治力度，形成持续震慑。“减”主要是对法定权力“全过程管控”，严格按照刑事诉讼证据标准调查取证，特别是以留置取代“两规”并作出细化规定，减少自由裁量空间。

　　2017年4月7日，北京市通州区监察机关的工作人员，第一次对被调查人宣布使用留置措施，被调查人李某，原是北京市通州区永乐店镇财政所的一名出纳。

　　在具体执行中，北京市充分实践了留置案件办理全流程。留置平均用时58.5天，较2016年“两规”缩短20.2天；检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时分别为7天、16天。

　　“用留置取代‘两规’‘两指’，使党的意志体现在依法治国的法治建设中，进一步推动了依法执政。”山西省监委负责人告诉本刊记者。

　　“全覆盖”的指向

　　效能提高，办案数量也随之上升。

　　2017年1月至10月，山西省运用“四种形态”处理33702人次、同比增长16.8％，其中运用第一种形态处置21381人次、同比增长28.4％；线索处置为谈话函询的15735件次、同比增长37.6％，组织处理10783人、同比增长96.5％；省纪委监委机关采信了结反馈411人次。

　　2017年全年，浙江省各级纪检监察机关处置问题线索43807件、同比上升84.4%，立案13393件，同比上升9%，处分人数11967件，同比上升8.8%；追回外逃党员和国家工作人员29名，其中中央追逃办挂牌督办的人员7名，包括2名“百名红通人员”。

　　事实上，这些数据的变化，不仅源于办案力量整合带来的治理效能提升，还源于监察对象的范围扩大。

　　宁波市北仑区大碶街道办事处主任李声波在接受媒体采访时说，“成立监察委员会对我们基层影响也很大，对曾经游离在党内监督和行政监察之外的一些非党员干部，比如非党员的村委会主任以及教师、医生等群体，以后就有了更强有力的监督。”

　　改革后，监察委员会对党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员，国有企事业单位管理人员以及其他履行公职的人员依法实施监察，实现了对所有公职人员监察全覆盖。

　　以山西省为例，2017年8月31日，山西省各级纪委监委监督监察对象为297.52万，非党员对象超过53.89万人，占比约18%，比全省以往纪检监察机关的监督对象增长18.74%。

　　北京市委常委、纪委书记张硕辅表示，试点工作中，我们坚持统筹推进纪检监察两项改革，将监察监督覆盖到“最后一公里”。将派驻机构统一更名为“派驻纪检监察组”，赋予部分监察职能和权限；建立派驻监察专员制度，加强重大项目、重要工作的监督；推动各区监察委员会向街道派出监察组、向乡镇派出监察办公室。同时，理清执纪监督、派驻监督的工作关系，加强与巡视巡察监督的工作衔接，推进巡视巡察、派驻监督和国家监察“三个全覆盖”，使党内监督、国家监察有机统一。

　　（本刊记者高晓东、杨天对本文亦有贡献）

　　《瞭望东方周刊》记者徐颖/北京报道

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