对广东推进城乡融合发展的若干思考

　　广东推进城乡融合发展的背景和意义

　　（一）背景

　　1. 习近平总书记系列讲话精神为广东推进城乡融合发展指明了方向。党的十八大以来，习近平总书记围绕城镇化、城乡一体化、乡村振兴以及城乡融合发展等经济社会发展重大问题发表了一系列重要讲话，为我们推进城乡融合发展指明了方向。2018 年10 月，习近平总书记在广东调研时指出，要加快推动乡村振兴，建立健全促进城乡融合发展的体制机制和政策体系，带动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴。2019 年5 月，习近平总书记在江西调研时指出，要构建新型城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡协调发展、融合发展。

　　2. 国家和广东近年出台的重大政策规划为推进城乡融合发展作了较好的准备。十八大以来，我国从推进新型城镇化，到实施乡村振兴，然后到推进城乡融合发展，在实践中不断深化认识，为城乡融合发展探索了一些新方向和新路径。广东作为全国改革开放的先行地区，紧跟国家发展战略推进城乡融合发展。2014 年 3 月，《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出，要推动城乡发展一体化；2017 年8 月，《广东省新型城镇化规划（2016—2020 年）》提出，要提升城镇建设水平，推动城乡发展一体化；2018 年9 月，国务院发布《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出，要完善城乡融合发展政策体系；2019 年7 月，《广东省实施乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出，要建立健全促进城乡融合发展体制机制和政策体系。

　　国家层面也对推进城乡融合发展做出了顶层设计和部署。2019 年4 月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。广东省也在 2019 年12 月出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，明确要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。

　　3. 广东推进城乡融合发展已有较好基础。近年来，广东在推进新型城镇化和乡村振兴方面取得了一定的成绩，农业转移人口市民化取得重大进展，农村土地制度改革取得新突破，城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，城乡一体的基础设施建设取得显著成效，脱贫攻坚战取得决定性进展，具备推进城乡融合发展的基础。

　　（二）意义

　　1. 推进城乡融合发展是破解新时代全国和广东主要社会矛盾的重要抓手。党的十九大报告指出，现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。现阶段，我国社会发展最大的不平衡是城乡之间的不平衡，最大的不充分是农业农村发展不充分，而且几亿农民对美好生活的向往日益强烈，需求日益增长。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，城乡二元结构在未来相当长一段时期内仍是我国的主要社会组织形式。推进城乡融合发展是优化城乡二元结构、破解社会主要矛盾的重要途径。广东区域发展差异大，城乡二元结构比较明显，区域之间、城乡之间发展不平衡不充分的问题也比较突出，推进城乡融合发展迫在眉睫。

　　2. 实现城乡融合发展是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。我国的现代化是新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”并进的过程，“四化”同步发展是我国现代化建设的核心内容，也是主要任务，其中工业化处于主导地位，是发展动力；农业现代化是重要基础，是发展根基；信息化可为发展注入新的动力；而城镇化是承接工业化和信息化发展的载体和平台，对带动农业现代化有不可替代的作用。如何处理好“四化”之间的关系，特别是工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着我国现代化的成败，而处理好工农关系和城乡关系，主要抓手就是推进城乡融合。因此，实现城乡融合发展是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

　　3. 推进城乡融合发展是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要举措。城乡融合发展战略和乡村振兴战略是一脉相承的，其落脚点和出发点都是旨在通过以工促农、以城促乡解决“三农”问题。城乡融合发展的核心是要实现城乡要素自由流动、合理配置，要发挥市场对资源配置的决定性作用。因此，破解体制机制障碍，实现城乡融合发展是实现乡村振兴和农业农村现代化，打赢脱贫攻坚战的重要举措。

　　当前广东推进城乡融合发展的目标和任务

　　（一）国家推进城乡融合发展的总体要求

　　国家推进城乡融合发展的指导思想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

　　国家推进城乡融合发展试验的目标是：到2022 年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。到2035 年，城乡融合发展体制机制更加完善，城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。为顺利实现城乡融合发展的各个阶段性目标，国家将通过实行改革授权、加强财力保障、金融支持、政策集成，助力各试验区加快推进，加快发展，为全国提供可复制、可推广的经验。

　　（二）现阶段广东推进城乡融合发展的主要目标和重点任务

　　为落实《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神和总体要求，广东积极开展城乡融合发展试点工作，在广州和清远两市毗邻的增城区、花都区、从化区、清城区、清新区、佛冈县和英德市连璋样板区开展试点，并于2021 年4 月出台了实施方案。国家城乡融合发展试验区广清接合片区的具体发展目标是：2022—2025年，实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建立，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。国家城乡融合发展试验区广清接合片区共明确了12 项主要任务，包括：建立城乡有序流动的人口迁徙制度、建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、推进农村集体经营性建设用地入市制度、完善农村产权抵押担保权能、建立科技成果入乡转化机制、搭建城中村改造合作平台，搭建城乡产业协同发展平台、建设城乡产业协同发展先行区、建立生态产品价值实现机制、建立城乡基础设施一体化发展体制机制、建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制、健全农民持续增收体制机制等。

　　广东省还于2019 年在佛山市南海区开展城乡融合发展改革创新实验区试点，并于 2020 年9 月出台了实施方案。佛山市南海区城乡融合发展改革创新实验区的目标是：到 2022 年，城乡空间布局明显优化，城乡高质量融合发展格局初步形成；到2030 年，全面实现土地结构优化调整，城乡高质量融合发展格局全面形成。佛山市南海区城乡融合发展改革创新实验区明确了5 项重点任务，包括：推动国土空间布局全面优化；深化农村土地制度改革；加快产业结构优化升级；强化环境系统治理；不断健全基层治理服务体制机制等。

　　广东省的这两个试点不仅要推动当地的城乡融合发展，更要打造粤港澳大湾区城乡融合发展样板，为全省、全国推进城乡融合发展提供鲜活经验。

　　广东推进城乡融合发展试点的主要成效和现存问题

　　为落实国家发展改革委等18 部门联合印发的《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》要求，广东在2019 年12 月出台了《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，并由省发展改革委牵头制定了试点工作实施方案，组成了由省财政厅、农业农村厅、公安厅、人力资源和社会保障厅、自然资源厅、住房城乡建设厅等部门参与的推进城乡融合发展工作机制，明确了各项试点任务的责任单位和参与单位，统筹协调有关地市具体推进城乡融合发展试点工作。

　　三年来，广清接合片区和佛山市南海区在推进城乡融合发展方面取得了一些成效，主要包括：（1）健全基层党组织建设，完善乡村治理体系；（2）落实农村基本经营制度，壮大村集体经济组织统筹资源和基层保障能力；（3）整合农村各类资源，提升乡村经济市场竞争力；（4）推动乡村资源产业化运作和社会化服务，打通城乡资源流动渠道；（5）全域开展美丽乡村建设，促进城乡共同发展。但是，在实际工作中仍存在一些问题，主要表现在：乡村人才短缺；土地资源利用效率不高，闲置和浪费现象严重；城乡社区管理体制机制有待优化；农村产业发展水平有待提高；农村基础设施、公共服务、金融等方面存在明显短板；乡镇作为城乡连接点的作用有待提升；城乡产业高质量发展进展不顺畅等。出现这些问题的主要原因在于城乡融合发展涉及经济、社会、文化、生态等方方面面，关联到从中央到地方的许多政府部门和管理层级，体制机制方面存在诸多障碍，而且是一个新的领域，不管是在理论层面还是实践层面都具有很强的探索性和创新性。

　　对广东推进城乡融合发展的若干思考

　　推进城乡融合发展是党中央高瞻远瞩，从国家发展全局谋划部署的一项重要工作。广东地处我国经济发达的沿海地区，经过多年的改革开放和快速发展，城乡面貌取得显著变化，城乡差距缩小，城乡融合发展势头初显。但是在新时代如何高质量推进城乡融合发展，使城乡之间深度融合，为其他地区提供城乡融合发展的经验是一个重要的课题。

　　结合广东在推进城乡融合发展中出现的一些问题和实地调研情况，在未来推进城乡融合发展工作中，要高度重视以下几个方面的问题。

　　第一，两个试点地区在推进城乡融合发展工作中要积极探索，敢于创新。在落实城乡融合发展主要任务的过程中要用好用足国家政策，善于思考总结，勇于探路，聚焦于解决主要矛盾和问题，真正实现工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣，为广东乃至全国推进城乡融合发展提供宝贵经验。

　　第二，要认清在粤港澳大湾区的核心区和边缘地带推进城乡融合发展所具备的基础条件的差异性，以及面临的问题挑战。

　　第三，要区分城乡融合发展中国家级试点和省级试点（包括市县试点和中心镇试点）等不同层级试点的重点方向和领域，以及具体任务的差异，注意分清轻重缓急，有序推进。

　　第四，要充分发挥广东毗邻港澳的区位特点，注重运用港澳在体制机制创新方面的灵活性，制定一些创新性的规章制度，推进城乡融合发展中的具体工作。

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