寿光农村贷款抵押物创新改革

　　贷款难问题一直是制约“三农”发展的一个瓶颈，其关键原因之一，就是农户缺少法律允许范围内可供抵押的财产。除了房和地，农户几乎没有其他财产，但农户获得的土地承包经营权和宅基地是集体所有，依据《物权法》规定，集体所有的土地使用权不得抵押。山东省寿光市大胆进行土地流转贷款方式的改革，在可控的范围内进行农村住房、大棚和土地承包经营权抵押贷款的试点推广，效果良好。本文主要对寿光农村贷款改革的事件进行梳理，并总结其采取的具体风险防控措施，最后分析其成功经验。

　　政治经济背景介绍

　　积累了雄厚的农业经济实力。寿光市是全国最大的蔬菜生产基地和重要的蔬菜集散中心与价格形成中心，被誉为“中国蔬菜之乡”，拥有耕地141万亩，蔬菜播种面积80万亩，蔬菜年产量40亿公斤，产值40亿元。2010年，寿光市完成地区生产总值470亿元，同比增长14.2%；实现财政总收入56.2亿元，其中地方财政收入32.3亿元，同比分别增长27.4%和28.6%，地方财政收入跃入全省前三强；完成固定资产投资271.1亿元，为历年之最；农户人均纯收入达到9495元，比上年增长1221元，增幅达14.75%；各项存款余额394.6亿元，较年初增加68亿元。

　　有多样化的农业贷款需求。据潍坊银行寿光支行的贷款工作总结资料显示，寿光市农村贷款用途呈现多样化的特点，农户贷款的用途已不仅仅局限于农业生产，除传统的种植养殖、购买农机、建设大棚等用途外，农产品加工、商业流通、旧村改造、生活消费等也已成为贷款的用途。如此广泛的用途，加上当地的果蔬规模化经营因素，使得贷款需求庞大。据山东省人民政府办公厅的资料显示，2009年4月至2010年8月1日，寿光市用于支持农业生产的信贷资金75.6亿元，同比增长48.2%。其中蔬菜大棚、农村住房、承包土地经营权贷款已达6亿元。

　　中央创新的政策驱动。党的十七届三中全会之后，党中央对农村金融创新高度重视，要求“建立现代农村金融制度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。”

　　监管部门和政府推动。2008年11月，中国银监会刘明康主席来到寿光市就金融服务“三农”工作进行专题调研，希望寿光市能在土地流转贷款方面有所突破，在可控制的范围内以土地收益、宅基地房产做抵押进行贷款试点。潍坊市委书记张新起要求寿光市和潍坊市商业银行、潍坊农信联社、寿光村镇银行抓紧时间落实刘明康主席的指示。寿光市政府迅速响应，于2009年3月7日印发了《寿光市农村住房抵押借款暂行办法》、《寿光市大棚抵押借款暂行办法》、《寿光市土地使用权抵押借款暂行办法》，为试点创新工作创造了便利条件。

　　贷款流程

　　据潍坊银行寿光支行有关工作人员介绍，抵押人必须是拥有土地或者住宅、大棚的农户。具体流程为，先是由村委会牵头，推荐比较优质的农户，并对农户住房、个人信誉等进行基本考察；再由镇经管站通过丈量面积进行评估，如果是大棚，则要对其使用年限、建筑材料和结构等进行评估，办理大棚证、土地使用证和抵押登记；银行凭借土地承包合同、土地使用证、大棚证、抵押登记证等评估审核，进而授信并发放贷款（见图1）。

　　自2009年4月起，贷款试点银行开展三项贷款业务。（以下统计数据皆截至2010年8月1日）一是蔬菜大棚抵押贷款。对全市近两年内新建、年收益达到5万元以上的蔬菜大棚统一进行实名详细登记，办理大棚产权证书，明确产权关系后纳入贷款抵押范围，有效期为6年，一个大棚最多可以贷款25万元。目前，寿光已经为2701个大棚发放抵押贷款2.7亿元。二是农村住房抵押贷款。该市规定贷款人必须提供住房产权证、土地证以及不能偿还贷款时住房所在地集体经济组织同意处置宅基地的书面证明，并保证农户抵押的房屋在依法清偿后有适当的居住场所，有效期为15年，贷款最多不超过12万元。该市目前已为1359户农户办理住房抵押贷款1.1亿元。三是土地经营权抵押贷款。对全市承包地、果园、沿海滩涂等土地分别按受益情况进行核实统计，使土地经营权成为有效的信贷抵押物，并按照三类抵押物受益情况明确最高贷款额分别为25万元、30万元和40万元。同时规定抵押土地面积不超过家庭承包土地总面积的70%。寿光至今累计为农户1875户办理承包土地抵押贷款2.1亿元（见表1）。

　　风险防控措施

　　村委会

　　村委会推荐，重视农村特殊的信用环境。风险控制的第一道闸门在村委会。村委会推荐客户时必须要出具村委会的研究决议，保证推荐给银行的客户是较为优质的、有还款能力的客户。重视发挥村委会在道德和经济层面上对村户履行还款义务的约束作用。据当地村民反映，如果自己还不上贷款会背负很大的道德压力，认为自己没脸见人，以后再不好意思开口向别人借钱，所以村民不到迫不得已，不会违约。

　　村委担任联络员。贷款发放后，遇到天灾人祸等不测情况，村委会的联络员将及时通知银行，进而与村委会协商解决。这样可以减少银行的监督成本和交易成本，有效解决农村金融分散性的难题。

　　政府

　　确定抵押物定向流转人，不改变土地用途。抵押贷款前，抵押人为自己寻找抵押物定向流转人，是控制风险的另一项有效措施。此项措施可以解决土地作为抵押物，银行不易处置的难题。在寿光，菜农种植经验丰富，技术管理先进，收入稳定不成问题，除非遇到突发性市场因素，比如大幅度的减产、降价等，以及一些不可防范的天灾，才会导致农户无法按时偿还。通过村委会推荐一个村内的定向流转人，就是在为自己找到一个万一还不上贷款时接手的“下家”。这样一来，即使发生了抵押物的处置，土地还是在村集体内部流转，不会流失。并且土地还保持原来的耕地功能，不会造成耕地面积的减少。

　　政府严格防范农户土地大量流失。据寿光市金融办有关负责人介绍，银行目前做的是基于土地流转的土地贷款，并不会改变土地的用途和性质，只不过改变了生产模式而已。加之在风险控制上采取了适合农村信用环境的措施，真正还不上贷款、需要执行抵押物流转的情况应该很少发生。即使发生，也只是将土地剩余承包期的收益权流转给本村村民，在剩余承包期满后，土地会重新回到借款农户手中。这样就不会导致农户大面积失去土地。寿光市政府颁布的《寿光市农村土地承包经营权抵押借款暂行办法》在为农户抵押贷款扫清障碍的同时，也规定在使用土地作为抵押借款时，原则上不能超过家庭承包土地总面积的70%。这样，土地作为农户基本生存保障的功能未遭到破坏。

　　政府建立信贷风险补偿跟进机制。为帮助金融机构有效防范风险，寿光市着手建立完善政府风险补偿机制。对开展大棚、土地经营权、农村住房等抵押贷款业务的银行，按年均新增贷款额的1.5%给予风险补偿或奖励。截至2010年8月1日，该市已为各商业银行拨付风险保障金近900万元。鼓励有条件的村帮助贷款农户建立抵押物回购机制，避免贷款农户因一时资金困难永久失去赎回抵押物的机会

　　银行

　　打折的资产评估办法。无论是土地承包经营权抵押，还是大棚抵押，一律按价值的60%～70%进行评估。如果一亩土地按每年1000元承包费计算，30年的土地承包费就是3万元，在此基础上打6～7折，那么评估价值就是1.8万～2.1万元。这也在最大程度上化解了银行的风险。

　　试点银行总行承担风险。尽管农户比较守信，经济实力也比较强，但银行的客户经理一开始仍然有所顾虑，毕竟无法得到法律上的支持。有了寿光市政府出台的一些规定，潍坊银行鼓励开展此项业务，并承诺不用客户经理个人承担风险，一旦出现不良贷款，由总行承担。这为一线客户经理大胆进行创新实践提供了有力的保障。

　　农户

　　抵押物村内定向流转。抵押物村内定向流转的制度可以保证农户的土地即使被银行收回后，仍然在本村内流转，农户在以后可以比较方便地从同村人手里赎回土地。这样做的结果是，即使发生流转也不改变集体土地的所有权。

　　住房清偿后有住处。住房清偿后农户需有安身之处，或者是自己另外的住房，或者是租借别人的，总之不会让农户流离失所。此举有效地防范了可能出现的社会保障问题。

　　农户量力而行抵御风险。由于打折的资产评估办法，农户的资产被低估了三到四成，一旦出现违约，损失重大。再者，农户固有的保守观念也使得他们会慎重地选择是否申请抵押贷款。

　　经验总结

　　据寿光市金融办相关负责人介绍，土地流转开展业务一年多以来（2009年4月至2010年8月），农户、涉农企业在贷款到期后都按时还了款，无一笔不良贷款。潍坊银行寿光支行的农贷部经理还介绍，农户很多都是提前还款，及早减掉背负贷款的压力。而且潍坊银行寿光支行开展此项贷款业务一年以来，农业贷款量增至2亿元，成为该行的主要盈利业务，而且农户在这里得到了急需的贷款，对该行心存感激，以后有钱都愿意向该行储蓄，也使得该行的吸储量大增。

　　农户贷款难问题一直是制约农村金融发展的一个瓶颈，其关键因素之一就是农户缺少法律允许范围内可供抵押的财产。而寿光市大胆进行改革创新，允许有条件地利用土地承包经营权、住房和大棚进行抵押贷款，效果良好。笔者从中总结三点经验：

　　大胆在有条件地区改革创新，才能有所突破

　　尽管法律上一直不允许土地进行抵押贷款，可是寿光市的农业经济实力雄厚，农户种植技术成熟，收入稳定，有较强的还款能力。同时政府也创造了便利的政策条件，试点期间免收一切事业性服务收费，给予试点银行财政上的支持。在这种背景下，进行原有制度的改革创新是有条件的，不可守旧，以致限制“三农”的发展。

　　传统农村金融的需求的限制特征主要体现在五个方面：一是季节性。即与农业生产的季节性相关。二是风险性。在现有技术条件下，自然灾害对农业生产构成了重大威胁。三是长期性。在农业生产过程中，除人类劳动时间外，还有一个自然生长时间，这段时间长短不受目前人力所控制，故农业资金的周转期比工商业长，农业资金积累也比较慢。四是零散性。农业生产由于受土地、自然环境以及生产力水平等诸多因素的制约，其生产规模小，贷款金额具有零散性。五是低利性。农副产品属于初级产品，其附加值较小，盈利能力较弱。

　　事实上，寿光的农村金融已经突破了传统金融的需求的限制特征：在季节性和长期性方面，与农业生产和组织形式有关，是传统农业借贷需求的特征。但随着现代农业的发展，科技引进农村，大棚蔬菜、温室花卉等农业耕种新技术不断出现，正逐步突破农业生产的自然周期。在分散性方面，寿光地处华北平原，土地平坦、肥沃，没有高山丘陵峡谷等地理阻碍，土地分散性的特征很弱。在办理贷款业务时，通常是整村的农户一起办理，这也大大地削弱了分散性的特征，减少了交易成本。在低利性方面，寿光由于农业技术的进步与大棚的规模化经营，农户收入比较高。平均一个120米乘10米的大棚的年盈利能力在6万元左右，加上不少农户兼营蔬菜运输业务，也增添了不少的收入。在风险性方面，由于大棚经营受自然影响相对较小，农户种植技术也比较成熟，而且凡是抵押的大棚必须参加政策性农业保险。外加前文总结的六大风险防控措施，实际上寿光农业金融的风险已经大大低于传统农业。

　　经过以上分析可以看出，寿光的农业金融其实已经在很大程度上摆脱了限制农村金融发展的客观因素，只是法律上对抵押物限制的这道关卡还没有突破。在像寿光这样农业高度发展的地区，应该提倡进行这种改革创新，实事求是，促进农村生产力的解放与发展。但这种经验也不可盲目地推广，一定要符合当地的实际情况。

　　重视世情民风的作用和农户的理性选择能力

　　世情民风是制约农户还款的“软因素”。在乡土社会中，是熟人社会的环境，农户爱面子，一旦还款过期，信誉受损，在乡亲中是极为丢人的事。以后再向亲朋好友借钱都会受到影响。再者，农户抵押贷款，风险也大。抵押人往往是经过深思熟虑，量力而行的。并且农户固有的求稳心理，也使得农业贷款的风险会低于其他行业。

　　政府在改革创新中的主导力量不可忽视

　　每一项创新改革的实施，必定依赖于政府的有力支持，方能够顺利推进。政府的支持包括政策上的优惠便利，财政上的补贴倾斜。而这两方面要同时兼顾到企业和个人两个利益相关体，给“第一个吃螃蟹的人”适当的奖励和风险上的补贴保障。只有这样才能突破原有的制度制约，实现经济社会的活跃发展，解放生产力，促进民生改善。

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）

　　耿帅冯婷婷