城镇化中的“自由”与“权利”

　　《城乡中国》

　　作者：周其仁

　　出版社：中信出版社

　　定价：39.00元

　　【智囊推荐】

　　5年来，作者及其同人陆续以实地调研的形式，深入调查了中国很多地方城乡的情况，在书中，将城乡之间这些差异形成的原因、后果以及可能的解决办法娓娓道来，试图增加对中国社会和经济的认识，找出沸沸扬扬的城镇化改革的症结，消除城乡之间的巨大分隔。也期望让更多的读者通过《城乡中国》了解和思考今日的中国和未来的发展，找到新的经济和社会发展的契机和触发点。

　　“中国很大，不过这个很大的国家，可以说只有两块地方：一块是城市，另一块是乡村。中国的人口很多，但这十几亿却也可分为两个部分，一部分是城里人，一部分是，乡下人。”

　　六十年前如此，今天，依然如此。各大城市繁华依然，车水马龙，夜色霓虹，城市的拥有者们享受着优质的服务、体面的工作以及舒适的生活。而在城市的另一端，却有一群来自农村的迁徙者，他们眼睛里闪烁着对城市的渴望，背负着个人或者家族的梦想向这片繁华跋涉而来，他们白天成为城市的建设者、餐厅的服务员、马路的清洁工甚至奢侈品的生产者，而晚上在灯光摇晃婆娑的出租屋怀着对家人的想念，憧憬着到家乡去建房子，也憧憬着有一天能成为一个真正的城市人。截止到2013年，这样的农民工达到26261万人，占全国人口的19.39%。

　　即便如此，城市的脚步确实离农民越来越近了。“撤村改居”、“农民上楼”正在成为这个时代的热门词。大量的农村正在被小城镇所取代，农民的拆基地、耕地正被政府以各种公共服务的名义征收或强行征收。截止到2005年，424座城市完成“整县建市”，截止到2010年，城市土地划扩张程度达到83.14%。城市土地化扩张的速度越来越快了，可用农地的面积越来越小了，农民与农地的关系原来越远了。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，“人总要有所敬畏，敬畏我们自己的传统，农村的血缘地缘关系看起来落后，但这种东西保障了农村长久以来在很少公共资源情况下的平稳运行”。而今，这种人地关系、地缘关系正在被强行分割。

　　城市化这一激发经济增长的猛药，留给我们的问题也似乎多不可数，“头疼医头，脚疼医脚”开一通药方大概是不能够实现的。从这点上来讲，周其仁先生更像是一位和善的中医大夫，对城镇化这一问题把脉问诊，他并不急于诊疗现前的问题，而是让我们看清楚，这一“并发症”究竟缘起何处。周其仁先生生于上世纪50年代，经历上山下乡，又与杜润生先生共事，亲历农村改革现场，见证了城乡间深刻的分野与变革，他对农村有着特殊的感情，这种也在《城乡中国》此书的字里行间中得以见证。

　　虽是作品合集，此书却较清晰的梳理出影响我国城乡关系的发展的两条线索，一条是“农民的城镇化”，认为农民的迁徙自由权是影响城市化推进的重要原因，因此，学习苏联制度到城乡分割再到允许农民进城落户（1984）等，对于迁徙自由权利的政策导向成为推动城乡关系的重要节点；另一条则是“土地城镇化”，认为土地产权的变化线索决定了目前城镇化的推行步骤，从任何形式转让土地皆视为非法（1982），到有条件允许转让（1987），再到土地使用权和转让权分离等一系列政策节点，已然成为城镇化发展过程中重要契机和动力。

　　农民的自由

　　在梳理这条脉络之前，我们先来看看，什么是城镇化？城镇化是一场经济和人口交替聚集的过程，“人口的聚集带来经济的聚集，经济的聚集又带来人口的聚集”，先是人口聚集引发各种经济活动，而一旦经济的密度高于人口的密度，城市化的进程就会再次被推进。

　　“中国城市化进程历史性落后的原因，在于人口聚集受到抑制，难以对经济聚集做出积极反映。这个猜测包括以下待勘察的问题，当限制人口聚集于经济聚集的哪些关键条件被改变，中国的城镇化才重新加速启动，并日益变的激越昂扬？”这是周先生在开篇提出的引子。在我国，限制人口聚集于经济聚集的关键条件，无非就是人口政策。

　　而今看来本应如此的迁徙自由权利，在新中国成立近30年的时间才正式登上历史舞台。这期间，我国城镇化率（1960年）自19.7%一度下降至不足18%（1978年）。公共政策对于经济自由的限制，严重地影响了城镇化的脚步，也让农民几乎面临着“农民的孩子永远是农民”的阶级分化局面，而这又成为农民憧憬逃离农村的原因。

　　公共政策当然不是平白制定而来，这是当年借鉴苏联老大哥“普罗皮斯卡”的结果，不但限制、禁止农民的迁徙自由，还要实现户籍、户籍、粮油供应、教育、就业等城乡二元制度安排，彻底地将城市和农村分离开来。

　　周其仁先生解释公共政策制定的初衷在于两点，一是考虑到城市作为国家权力、财富和文明的集中地，农民进城后将降低城市居民的福利，更可能“浪费国家财产、影响社会秩序、给各级各地人民政府增加许多不必要的困难”（应劝阻农民盲目向城市流动，人民日报，1950年11月26日），且为了国家工业化发展，农民就应该在农村种粮，以补贴、促进工业化的发展；另一个则是处于功利主义的考虑，认为农业的发展需要靠农民集中化的经营，认为如果农民大量进城，农业产出就会随之降低。细细想来，公共政策制定也是计划经济体制下的必然产物。地方、企业、家庭及个人的权利向中央集中，中央有决定农民为了国家的整体目标而侵蚀个人的具体自由的权利。

　　幸好的是，1978年改革开放给农民的处境带来的改变的契机，农民开始小范围的涌入城市，改革开放带来的一点点经济自由让农民在流动和新的聚集中，即便如此，直至1984年，已经给中国城镇化道路在6年内提高近5个百分点。同年，“允许农民进城落户”政策的执行，意味着农民不但获得了掌握自由迁徙的权利，也意味着农民拥有了从商、从工的机会。由此，城镇化也被推到了一个新的高度。1979年至1995年城镇化速度平均每年提升0.7%，1995年以后每年提升1.3%－1.5%，直至2011年，我国城镇人口越过总人口的51%。

　　直至今日，我国城镇化率超出52.57%，已经初步与世界水平大体相当。然而，公共政策对城镇化的影响依旧未消却，只是农民迁徙权已经成为自身权利的一部分，无须再论。因为，新的矛盾会替代旧的矛盾。农村人口大量转移所带来城镇就业、落户、享受公共资源与社会保障的权利，虽在逐步推进却依然悬而未决。这可能比当年解决“迁徙权利”的问题更复杂，但是，是不是未来的某一天，我们的后代再看到这些问题的时候，也觉得这些权利是天赋人权，本该如此的？我想周其仁先生给了我们一个思考的空间，也似乎在告诉我们，这样的一天，也许不远了。

　　土地的权力

　　解决了农民迁徙自由权利的纷争，城镇化高速度增长，却带来了新的问题。中国城镇化始终逡巡在土地城镇化的道路上，至今为止，仍然处于“土地城镇化速度快于人口城镇化速度”的状态当中。用周其仁先生的话说，这叫什么城镇化，不如叫“反城镇化”算了，看上去一句玩笑话，却反映了一个真切的问题。这就是现实，不能革新，只得改进。

　　这种改进也不是一朝一夕就完成的。这又得追溯到上世纪80年代初，我国面临改革开放大潮，一批内资、外资企业生根发芽亟待土地要素支撑，在这种千钧一发的时刻，土地控制也亟需适时放松，否则企业就进不了国门。这也才以深圳为试验田，准许特区内国有土地可转让，周其仁先生取名“土地急就章”，然而正是这“急就章”开启了中国城镇化道路的发动机。

　　直至今日，城镇化依旧在这个政策框架内前行。“土地所有权和土地使用权分离”、“土地先国有化再市场化”、“政府主导”成为土地政策的几个关键性概念。然而，此这几个概念又密不可分，让我们来探个究竟。“土地所有权和使用权”的初衷是维护我国“社会主义土地的公有制”，因而效仿香港，将土地所有权归为国有，企业或者个人使用需通过政府批租的方式来形成，这是第一个逻辑线索。这又引发后者，即“如何将我国广袤私人或者集体土地资产国有化？”，宪法里面说“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿”，公共利益的范畴当然不好确定，所以这种征收或征用只能是“唯一可以行使合法强制力”的政府，这是第二个逻辑线索。中央政府拥有将城市土地国有化的权利、拥有“撤县建市”的权利，而地方政府则负责征收农民的土地然后再将土地的使用权转放到市场上挂牌交易，企业则竞争得地，这是第三个逻辑线索。归结一下，土地城镇化推行线索形成所形成的逻辑关系是，中央政府规定土地所有权归国有而使用权归则可在限期内归企业或个人——地方政府将私有土地使用权国有化——地方政府以市场化的方式转卖土地使用权——中央政府拥有“撤县建市”的权利。

　　由此可见，政府在城镇化过程中承担了一个具备绝对控制权的供给方同时又扮演了理性经济人的角色，因此，这种“卖方垄断”的市场结构，直至今天仍然导演着“城镇化”这场悲喜剧，我们所看到的一些地方的政府与农民间的整体冲突，也看到一些地区城镇化给当地带来的经济发展、给农民带来的幸福生活。农民当然没错，农民希望私人土地的使用、转让、收益等一系列权利能得到充分保障，何错之有？地方政府看上去也并没有错误，地方政府以财政收入或当地农村建设为己任，至少在现在的评价体系里并没有错。错在哪里？以周其仁先生的观点，城镇化要继续推进，我们必须去反思“官地筹资”、“权力过于集中”这些制度安排。

　　问题的解决方法在哪里？好在，周其仁先生深谙科斯先生的理论，“交易的本质正是权力的换手，而不是具体的商品、劳务或资产在物理上的换位”，也就是说我们要解决的并不是土地买卖本身的问题，而是要理清农民、地方政府、中央政府之间的权利关系，若真如此也便能解决目前征地困境、政府权力过于集中这些问题；更好的是，中国各地政府及人民在探索城镇化道路上的动力和行动源源不绝，先是深圳、后来是成都、再后是湄潭、兰田，不胜枚举。

　　以成都“还权赋能”的经验来看，农民完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上推动农地承包权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。而湄潭的经验则实为“确权”，以“增人不增地、减人不减地”的做法将农地的承包期延长且不对各户人口的变动做出响应，更不会影响最初农地的均衡分配，当然也不会影响农民考虑在农地用途上的出路。

　　这些“城镇化”的试验田实验的重点在于，通过土地的还权和确权，将农民的土地使用权交给农民，或者至少部分交回，让农民能将土地放入市场，拥有自由交易的权利。这至少可以部分减弱政府在土地上绝对控制的权利，赋予农民经营土地新的权利，也激发了农民更大的生存空间。

　　缘于周其仁先生长期以来亲历城镇化推进的现场，《城乡中国》一书虽为史料梳理，却能给人带来思考的空间，或许也是为解决目前我国城镇化遇到的“农民工就业与社会保障”、“土地城镇化快于人口城镇化”、“城乡统筹”等问题，提出解决的方向。此书是难得一见的好书，既具有深厚的理论积淀，又有丰富的实践经验，毫不枯燥，娓娓道来，非常值得学习和研读。

　　□ 王金杰