特色小镇切忌重“形”轻“魂”

　　特色小镇建设，重在政府引导、企业主导、市场化运作，警惕小镇开发沦为房地产开发，真正做到特而强、小而美。

　　在今年全国两会上，特色小镇首次被写入政府工作报告。随后，全国各地掀起一股特色小镇建设热潮。有先行者的成功尝试，也有后来者的“一哄而起”。

　　文化是特色小镇的魂，产业是特色小镇的体，特色小镇不是另一种形式的房地产开发，不能以发展特色小镇之名，行房地产开发之实。

　　特色小镇如何避免“房地产化”的倾向？如何避免落入重“形”轻“魂”的误区？如何找准特色、凸显特色、放大特色，实现产业、文化、旅游、生态、社区功能的“多业叠加”？

　　为此，《支点》记者对话该领域的四位专家，详解特色小镇风口下的挑战与机遇。

　　警惕小镇开发沦为房地产开发

　　《支点》：目前的特色小镇建设存在哪些问题？

　　李佐军：一是一哄而上。国家层面出台建设特色小镇政策后，全国多地掀起特色小镇建设的热潮，具不具备条件的地区，都在上特色小镇项目。

　　二是拔苗助长。城镇化是一个循序渐进的过程，有的地方盲目追求速度。比如用三五年时间建成相当规模的特色小镇等，这就是拔苗助长。

　　三是千城一面。在实际规划中，有的地方可能会按照已有的模式和项目来建小镇，造成特色全无，千城一面。

　　四是消耗的环境资源、占用的土地资源过多。此外，目前房地产开发商利用特色小镇建设项目，大有圈地的趋势。

　　文辉：发展特色小镇不是建新城，不能用建新城的思路和模式来规划建设特色小镇。首先，特色小镇规模不大，不能追求规模效应、扩张效应，而是追求集聚效应、紧凑效应；其次，特色小镇不是土地财政的载体，而是创新创业的空间，是新产业、新动能的引擎；再次，特色小镇追求的是提升全要素生产率，提高发展质量和效益；最后，特色小镇要走产城融合的发展道路。

　　《支点》：如何避免特色小镇建设流于“形象工程”、盲目跟风，基础设施、服务等配套不足，甚至“房地产化”的倾向呢？

　　李佐军：要避免这些问题的出现，就需要出台政策加以引导。针对特色小镇房地产化的倾向，需要加快建立房地产长效机制，比如土地资源制度的改革，以及房地产开发制度、财税、货币金融政策等方面的改革。

　　在短期内，还要做好顶层制度与政策设计。特色小镇不是房地产开发，我们要传承的是历史文化，所以，政府出台政策要从这方面去引导和发力，包括对现有建设的保护、改建和提升。

　　秦尊文：特色小镇建设要注重发展特色产业。不同地区应根据不同发展阶段、不同地域文化、不同资源禀赋、不同市场要求，确定各自小镇的发展重点。特色小镇必须坚持企业主导，专家规划、专业设计、市场选址、企业选业、投资者选项目。政府引导要顺势而为，尊重市场，不能大包大揽，不能拍脑袋上项目，不能借机扩充政府权力搞审批，防止以特色小镇之名建机构、增人员。防止刻意包装项目，人为拔高升格，人为造城、造境。

　　找准“主业”打差异牌

　　《支点》：特色小镇如何找准自身定位，避免“千镇一面”呢？

　　叶青：特色小镇要找准“主业”，这才是别人难以取代的优势。比如，位于宜昌市东部的夷陵区龙泉镇，是一个典型的丘陵镇。以“稻花香”牌系列白酒和绿色食品“金银岗”牌柑橘而享有盛名，是名酒之乡、柑橘之乡。镇域面积210平方公里，2006年全镇实现工业总产值24亿元，财政收入8201.9万元，农村人均纯收入4875元。先后被国家六部委列为“全国创建文明小城镇示范点”和全国小康明星乡镇。2016年10月，入选第一批中国特色小镇。

　　李佐军：一是要发挥好小镇的历史文化优势。每一个城镇的历史文化都是不同的，要找准各自文化特色；二是要发挥好各自的资源禀赋优势；三是发挥好各自的区位优势，以及现有产业基础和结构的优势。

　　秦尊文：应该首先选择具备基本条件的小镇着力建设，除了要找有一定的产业特色、与中心城市联系较为方便的小镇，又有较为悠久历史传承、民族特点或者有较为突出的自然地理特征的小镇，还要根据这些小镇的特色进行规划与建设，成熟一批，建设一批，不能着急赶进度。只有充分发挥这些小镇的特色，同时借鉴一些共性的、普遍适用的技术，尤其是建筑节能、垃圾固废处理技术，才能够避免“千城一面”。

　　《支点》：我国区域差异很大，东部发达地区和西部欠发达地区的小城镇建设所面临的问题有所不同，但总体看来，主要会面临哪些差异？

　　秦尊文：不同地区的情况有所不同，特色小镇建设应因地制宜。东部发达地区和西部欠发达地区所面临的差异，主要体现在以下几个方面。

　　一是地理位置。东部地区处于沿海地带，是我国经济比较发达的地区，与周边大城市的交通往来尤为方便，外商投资较多；而西部地区属于经济欠发达地区，多数为内陆城镇，对外交流相对较少。

　　二是资源禀赋。东部地区的自然资源相对较少，如矿产资源，西部地区则较为丰富。而在人力资源方面，东部地区对于人才的吸引力要比西部地区高，科技创新潜力也略微高些。

　　三是基础设施配套。东部地区的基础设施建设相对西部较为完善，交通、教育、医疗的配套做得比西部好一些，东部的企业投资环境相对成熟。在特色小镇建设中，东部要注意基础设施的联动，而西部要多关注基础设施的配套建设问题。

　　四是产业基础。东部地区的产业基础良好，但是产业趋同现象较多，尚有小镇的特色支柱产业没有建立起来；西部地区的产业基础相对薄弱，在特色小镇的建设中要注意顶层设计。

　　五是地方政府财力。东部地区地方政府财力要比西部地区雄厚，西部地区需要更多的转移支付。

　　叶青：在国家层面的特色小镇试点中，浙江与贵州，是两个不同区域的样本。两者的差异是明显的：在经济实力方面，浙江的产业优势十分明显；在地理条件方面，浙江也要平坦一些；在人才吸引方面，浙江的吸引力也大得多。

　　对于贵州来说，建设特色小镇，只能“蒸小笼”，不能“摊大饼”，形成组团式、点状式、串珠式的布局，城镇、山水、田园、村庄有机融合。

　　“小空间”做出“大文章”

　　《支点》：特色小镇的建设需要投入大量资金，尤其一些基础性投资，回收周期长，面临资金约束。在融资方面，特色小镇如何化解？

　　李佐军：这个问题提得很好。特色小镇的建设规划、基础和公共设施等，都需要投入资金，资金来源主要依靠社会和企业的资金。特色小镇的建设既要靠产业和文化，还要靠企业的资金来解决问题。

　　叶青：特色小镇的开发模式，主要有土地一级开发、二级房产开发、产业以及产业链项目开发、小城镇综合开发等模式，这些模式对应不同的资金供给模式。特色小镇的资金，应以企业为主体，政府提供政策供给、规划引导、审批服务等方面的支持，最大限度地优化资金环境，提高企业的积极性。当前一些地方成立特色小镇发展基金，有助于解决特色小镇的资金问题。同时，PPP模式是实现各方面长期利益的一种可能性安排，应该积极尝试。

　　秦尊文：对于特色小镇的融资，地方政府可从以下几方面入手：首先可对特色小镇的建设内容进行分类，对于成本收益划分比较明确的项目，积极鼓励企业资金进入；第二，在较高的行政层级上，例如省一级或者地级市层面，将一定数目的特色小镇建设集中打包，通过采取发行地方政府债券等方式吸引民间资金进入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓励有实力的企业整体进入，承建和运营特色小镇。

　　除对小城镇进行合理规划，还要厘清政府和市场的责任，对于能够发挥市场作用的，应消除各种障碍，为发挥市场配置资源的决定作用创造条件。对于竞争性领域，政府更多的是创造公平竞争的环境并加强市场监管，通过负面清单管理的模式，放开社会资本进入门槛，激发小城镇建设活力。

　　另外，小城镇在我国新型城镇化建设中是一个薄弱环节，仅仅靠小城镇自身发展十分困难，需要上级政府给予一定的政策扶持和帮助，尤其是在资金、土地、基础设施建设等领域，需要特殊的扶持政策。

　　《支点》：未来的特色小镇，如何在“小空间”里做出“大文章”？

　　李佐军：浙江特色小镇建设起步较早，它的发展告诉我们，除政府出台顶层设计的战略规划外，还要发挥好民营企业的市场带动作用。

　　浙江等地民营经济比较发达，民营企业往往有“扎堆”的集群化现象，资源配置很讲究效率，整体发展水平、公共服务更加均衡化、网络化，加快了当地特色小镇的建设和发展。

　　秦尊文：未来的特色小镇，或发挥资源要素集聚和配套完善的优势，或突出生态旅游资源丰富的优势，或突出历史文化底蕴深厚的优势，或突出农业资源丰富和生态良好的优势，使特色小镇建设真正做到“特而强”、“小而美”，实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新。

　　一是特色小镇可以作为促进城乡发展一体化的重要突破口，借助特色小镇的资源集聚力和辐射力，推进城市资源及公共服务向小城镇和农村延伸，解决小城镇和农村住房、养老、教育、医疗等社会服务问题。一方面能拓宽城乡居民收入渠道，另一方面能改善公共服务供给能力，从根本上消除城乡二元结构，实现城乡一体化。

　　二是在小空间里做出大文章，在各个特色小镇不同的特色支柱产业之间进行区域联动，建设合作园区或者是形成区域协作组织，借助于“飞地经济”来实现产业互补协调发展，推动产业转型升级。

　　三是在有限的空间中进行优势产业和明星企业的集聚，至少形成一个或多个占据区域产业价值链顶端的产业。（支点杂志2017年6月刊）

　　《支点》记者 袁阳平 实习生 王钲甫