一流的目标定位需要一流的管治水平
- 来源:澳门月刊
- 关键字:澳门,目标,管治,水平
- 发布时间:2010-12-29 13:42
就在公佈这份施政报告的三天前，国务院总理温家宝来澳门出席“中国———葡语国家经贸合作论坛第三屆部长级会议”，与澳门各界人士代表举行座谈。座谈会上，温总理在对澳门的历史文化作出高度评价，也对澳门的未来发展提出四点希望：“提高政府科学施政水平，促进经济适度多元发展，努力保障和改善民生，重视维护社会和谐安定。”根据我国政治生活中的惯例，相信这些内容不是温总理个人的随意表态，而是在一定程度上代表了中央政府的声音。让我们以总理讲话的精神作为依据，对澳门特区政府的施政报告进行适当的评述。
澳门需要确立第一流的发展目标
温家宝总理在讲话中指出，“澳门是有文化的、澳门是有名人的，是有文化底蕴和文化潛力的地方”、“澳门在中国人心中佔有重要的位置，在中国历史文化发展中具有特殊的影响和地位”、“澳门的发展进步，是‘一国两制’科学构想的又一次成功实践，是中华民族迈向伟大复兴的一个标誌”。这番深情的话语既是对澳门过去历程的高度评价（有媒体称“这是历来中央领导人对澳门的最高评价”），又是对澳门未来发展的殷切期望。从这一精神出发，澳门应当确立与“中华民族复兴标誌”相适应的第一流发展目标，而不要将目光只停留在比过去好、比别人好的相对水平上。
我们高兴地看到，在2011年施政报告中，有关澳门未来发展的第一流目标定位已经在一些地方有所体现。最集中的表现是建设“世界旅遊休閒中心”和“重视世界历史文化遗产的普世价值”。
澳门特别行政区“世界旅遊休闲中心”的发展定位，是2009年1月初国家发展与改革委员会公佈的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中首次提出来的，这一构想从国家战略全局和长远发展的高度，赋予包括香港、澳门在内的珠江三角洲地区在全国发挥辐射带动作用和先行示范作用的职责。就在这样的总体框架中，澳门被规划为“世界旅遊休閒中心”。温家宝总理在对澳门的第二点希望中也强调要“努力把澳门建设成为世界旅遊休閒中心”。
建设世界旅遊休閒中心不同於一般的发展旅遊产业，关键在於“世界”和“中心”两词。首先，它必须在全世界范围（不仅仅在周边地区或中国）具有典型的代表性，体现世界顶尖级的高水平。其次，它要在旅遊界处於“中心”的位置，具有很大的知名度，是各国家、各地区的旅遊者耳熟能详甚至趋之若鹜的旅遊胜地。用这样的标准去定位澳门世界旅遊休閒中心的建设，才能达到应有的高度，实现一流的目标。
澳门具备了实现上述目标的有利条件。正如施政报告中所指出的，“澳门是祖国唯一拥有南欧休閒文化风格的城市，蕴含深厚的历史文化底蕴和鲜明的地方特色，在临近地区中的旅遊形象鲜明突出。”对於建设世界旅遊休閒中心这一世界级的目标，特区政府已经有了足够的认识。施政报告中五次直接引用“世界旅遊休閒中心”这一概念，另外还有三处出现“世界旅遊休閒城市”、“亚太地区具有重要影响力的国际旅遊目的地”等相似的提法，足见其重视的程度。至於如何建设国际旅遊休閒中心，施政报告中也有比较具体的设想：“特区政府将推动优质旅遊城市建设，完善旅遊行业的法律法规，提高旅遊行业的服务素质”，此外，还列举了一系列相关的计划与措施，包括陆路跨街交通衔接、国际机场发展、无线网络连接技术等基础设施建设，甚至还提到了一些重点旅遊项目的开发。如此详尽的构想和细致的安排使人相信，“把澳门建设成为拥有中西文化独特韵味、能吸引多样化国际客源、让旅客感觉和谐友善的城市”这一目标是有可能实现的。
然而，相形之下，另一个同样属於“世界水平”的目标———重视世界历史文化遗产的普世价值，卻似乎没有得到足够的重视。
2005年7月15日被列入世界遗产名錄的澳门历史城区，包括妈阁庙、港务局大楼、亚婆井前地、郑家大屋、圣老楞佐教堂等25处历史建筑。这片历史城区是我国境内现存年代最远、规模最大、最集中且保存最完整，西式建筑为主、中西式建筑互相辉映的建筑群，凝聚了澳门四个半世纪来中西文化交流的历史精髓。它们既是西方宗教文化向中国和远东地区传播的历史见证，又是中华文化与西方文化碰撞交流、互补集成的结晶。所以它们不仅是世界历史文化遗产中不可多得的瑰宝，而且具有普世价值。从这个意义上说，入选世界遗产名錄的澳门历史城区，是世界顶尖水平的品牌。
从今后澳门建设世界旅遊休閒中心的任务来看，澳门历史城区也应该並能够发挥重要作用。因为它们正是施政报告中所指出的“蕴含深厚的历史文化底蕴和鲜明地方特色”的典范。换言之，历史城区应是世界旅遊休閒中心的最大亮点与最大卖点。澳门自然资源匮乏，疆域十分有限，不可能建设成同世界上许多地方风格相似的旅遊胜地，要靠只能靠独有的历史文化资源。温总理在澳门的讲话中也殷切希望“未来澳门这个国际旅遊休閒中心，不仅让遊人能够享受到舒适、愉快，而且享受到文化的熏陶”。既然如此，澳门理应以历史城区作为突破口和切入点，注重以深化内涵的途径来加强世界旅遊休閒中心的建设。长期以来，澳门民间对此也有很高的呼声。例如，圣保祿学院的遗址发掘有所收获之后，一些学者就建议，在恢复圣保祿学院历史面目的基础上，创建澳门中西文化交流博物馆，发展历史文化旅遊。然而，数年来澳门特区政府的施政报告中均未能将历史城区的保护、开发和利用提到创建世界一流品牌的足够高度，本次施政报告中也依然停留在泛泛而谈的程度上。虽然提到了“推动《文化遗产保护法》明年进入立法程序”、“明年《旧区重整法律制度》将进入立法程序”、“积极寻求平衡城市发展与文物保育的社会共识”、“历史城区与现代城区互相辉映”等内容，但是直接关乎弘扬世界历史遗产普世价值的具体举措则显得比较单薄。须知世界旅遊休閒中心和世界历史遗产澳门历史城区是具有内在有机联繫的两个元素，倘若对后者的目标定位不准确，“厚彼薄此”的状況不改变，实现前者的目标也会受到严重制约的。
政府需要具备
一流的管治水平
为了实现一流的发展目标，特区政府需要具备一流的管治水平。温家宝总理对澳门的第一条希望，就是“要深入了解社情民意，广泛听取各阶层的意见和诉求，促进科学施政。要坚持依法施政，提高政府的管治水平”。管治水平与施政效果密切相关，或者说，有什么样的管治水平，就将产生什么样的施政效果。
澳门特区政府是否意识到这一点？施政报告中虽然没有出现“管治水平”这一提法，但是提到了“施政水平”：“我们要求各级官员以科学理性的精神，积极务实的态度，开拓创新的思维，提升施政水平，为特区未来的发展打下更扎实的基础。”应当说对管治水平的重要性已经有所认识。
那么，澳门特别行政区政府的管治水平如何？不必妄加评说。施政效果胜於雄辩，老百姓自有公论。我们还是从前瞻的角度来提一些希望吧。
一个政府怎样才能具有一流的管治水平？笔者在另一篇论文中曾经提出四点意见：“为民施政、依法施政、科学施政、择优施政。”在此不再赘述。本文拟围绕机制创新和加强监督两个环节发表一些议论。
关於机制创新。本屆政府上任以来，“阳光政府，科学決策”被作为主要的施政理念郑重提出，引起了较好的社会反响。推行科学決策、建设阳光政府的目的是什么？不是为了仅仅对老百姓有所交待或者打造良好的政府形象，而是为了提高管治水平，获取更好的施政效果。澳门特区成立11年来，各屆政府努力施政，总体效果良好，这也是回归以来澳门特区的经济建设和社会进步取得诸多成就的重要原因。但是，不少民众对政府的有关工作不甚满意，原因也是多方面的，而政府部门办事效率不高、少作为或不作为往往是引发民众意见甚至触发民怨的导火线。政府的根本职责在於为民众服务，温总理在希望中语重心长地指出了澳门建设服务型社会的四大特征：“勤政、廉洁、高效、为民”，其中“高效”的问题尤其是澳门特区政府的一个弱项。
由於四百多年来深受葡萄牙文化的影响，特区政府在基本架构、规章制度甚至工作作风的不少方面於某种程度上沿袭了葡澳政府的传统，其中形式主义、繁琐哲学、安於现状和办事推诿是主要弊端。在社会信息化程度不断加深、科学技术迅猛发展的当今时代，这些传统越来越不适应日新月異的形势发展。一个政府的办事效率和施政效果，固然与官员的素质有关，但更为关键的是运作机制，包括机构设置、权限分配、规章制度等等。因此，特区政府提高管治水平的当务之急之一应是机制创新。我们高兴地看到，在施政报告中，崔世安特首多次提到了有关的设想，如“积极而又审慎处理好澳门特区未来的政制发展问题”，“全力贯彻‘传承创新’理念”，“力求创新制度模式，为推进澳门经济适度多元化创造条件”等。我们期待着在不远的将来特区政府在机制创新和高效施政方面取得显著成效。
关於加强监督。一个有效的执政机构，不是靠权力至高无上，而是凭藉有效的监督而依法、科学地施政。任何公权力一旦脱离了监督都会衍生腐败。所以建立有效的监督机制是保证施政机构正常运作、健康发展的关键。
澳门特区的政治体制是由《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》规定的。实践证明基本法规定的政制完全适合於澳门的实际情況。但是，随着时代的进步与形势的变化，与内地和世界各地一些国家、地区的成功经验相比，澳门的管理体制中也暴露出一些薄弱环节，最明显的不足是“监督软弱”。先看内部监督。澳门不存在政党，没有党内监督。澳门实行行政主导体制，行政长官拥有极高的权限，包括领导政府、负责执法、签署法案公佈法律、签署财政预算案、決定政策、发佈行政命令、制定行政法规、提名主要官员、委任部分立法议员、任免行政会委员、依法提名法院院长、依法提名並报请中央政府任命检察长，等等。立法会作为立法机关，其主要职能是制定、修改、废除法律等，同时也具有指控甚至弹劾行政长官的权力。因此，立法会具有一定的监督职能；可是立法会议员中本身就有一部分是由行政长官委任的，监督职能也不是立法会的主要职能，与内地人民代表大会制度中的人大常委会相比，其监督职能更显得薄弱。至於司法机关，由於法官、法院院长均由行政长官任命或选任，检察长、检察官也都经过行政长官提名，因此很难对政府实施有效的监督。上述分析並非针对现有政府和行政长官提出意见，而是试图找出现行政制中可能存在的薄弱环节而希望能使之臻於完善。
从外部监督来看，由於此类监督不同於监督成效在很大程度上取決於被监督者自觉性的内部监督，因此效果往往比较好，理当成为政府施政过程中接受的主要监督形式。澳门不存在政党，没有政党之间的党外监督，所以主要的外部监督来自民间，包括公众、社团、媒体等。近年特区政府已经注意到这个问题並做出了一定的努力，施政报告中也多次提到“提高施政透明度，接受公众监督”，“加强公众对公共部门和公务人员的廉政监督”，“巩固公务员队伍的专业操守、廉政建设，接受监督”等等相关内容。温家宝总理在对澳门的希望中明确提出了“要主动加强内部监督、引入社会监督”的意见，如果能够针对社会监督的形式、渠道甚至程序和规范作一些具体的安排与探索，相信会推动社会监督健康而强劲地发展起来，进而促进特区政府提升至一流的管治水平，带领澳门民众为实现一流的发展目标而奋勇前进。
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