区域治理合作的困境与突破——以长三角区域治理为例

　　【内容摘要】在市场经济深入发展的背景下，区域经济一体化程度也逐渐加深，对区域公共治理提出了更高的要求，如何提升区域公共治理的效率，推进区域治理现代化建设是当前社会经济发展急需解决的课题。基于此，本文从区域治理合作内涵入手，分析了当前区域治理合作所面临的困境，提出重塑价值理念、完善组织机构、健全制度规范等应对策略，使其更好地服务于当前区域经济发展。

　　引言

　　近些年来，在科技进步与市场经济快速发展的背景下，区域经济之间的联系越发紧密，经济发展呈现出区域化特征，如长三角经济发展区、珠三角经济区、京津冀经济发展圈等。随着这种经济区域化发展的深入，基于区域环境的不同，各种不确定的因素也逐渐增多，致使经济发展所面临的风险日益复杂化，公共危机频频发生，区域治理问题凸显，严重影响了当前区域经济的稳定发展①。

　　区域治理优化不仅仅是稳定区域经济发展的需求，同时也是提升国家治理能力的重要手段。而要想实现区域治理的优化，必然离不开各个区域主体之间的合作，然而由于各个主体出于自身经济发展的需求与考量，有着不同的利益诉求，也就致使区域公共治理成为难题，合作行为展开受到阻碍。基于此，党的十八届五中全会明确指出：推动区域经济协调稳定发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局，这也是未来区域治理合作的新方向与新目标。

　　一、区域治理合作的内涵及理论

　　一般来说，区域治理合作就是区域内的各个主体，如政府、社会组织、公民等，为了实现区域经济发展、社会稳定、民生等公共利益最大化，采取平等协商的方式来实现区域治理。

　　区域协同治理理论是自然科学中的协同理论和社会科学中的治理理论交叉的理论，至今还未形成完善的理论体系和理论框架。区域协同治理理论主要强调调动多元治理主体参与开放性的、动态的治理活动，达成综合性的治理目标。区域生态环境协同治理，通常是指在区域生态环境治理过程中，地方政府、企业、社会公众等多元主体构成开放的整体系统和治理结构，公共权力、货币、政策法规、文化作为控制参量，在完善的治理机制下，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，以实现区域生态环境治理系统之间良性互动和以善治为目标的合作化行为。也就是说，在解决区域环境污染问题时，相关利益主体应当在开放、包容、动态、可持续的治理机制下突破区域地理空间、行政区划界限等因素限制，开展协同合作，实现区域环境污染综合治理的总体性目标。

　　二、当前区域治理合作的困境

　　经过长期的经济发展，我国区域治理合作取得了一定的成效，如长三角、珠三角、京津冀等地区都有很多做法值得借鉴。但从长远发展来看，其中还是存在些许问题，阻碍了社会经济的稳定发展，主要体现在以下几个方面：

　　（一）区域治理合作意识缺位

　　当前区域治理合作的理念困境主要体现在以下两个方面：

　　一是合作意识稍显不足。尽管一直以来对于区域合作发展的呼声相对较高，各个治理主体也存在相应的意识。然而一旦遇到真正涉及自身经济发展利益的时候，就可能会忽视合作，出于行政区域自身经济发展的考量，各个区域之间经济发展存在着竞争，所以在区域治理问题上出现分歧②。

　　二是缺乏对社会治理的关注与重视，治理主体往往将注意力放在经济发展上。从当前区域治理合作来看，很多时候依旧是将各方的精力投放在区域经济发展上，忽视了社会治理，各个主体之间的互动相对薄弱，协调性有所不足③。各主体在治理过程中既体现在各大主体之间，也体现在各大主体内部的小团体、小部门之中。一方面是出于利益、责任和风险的现实考虑，另一方面也存在缺乏相应的沟通和协调机制，造成在区域治理上存在资源浪费、治理失序、互相消耗、治理效果不佳等问题。

　　（二）区域治理合作参与主体单一

　　组织困境主要体现在参与合作治理的组织主体相对单一，居民的参与度相对较低。主要体现在：一是参与意愿相对较低。社会居民参与合作治理的意愿相对较差，由于长期以来形成了比较被动的思维，缺乏与居委会、街道办事处之间的沟通。二是参与能力不足。参与主体能力是决定合作治理效果的重要因素，参与主体能力不足也是导致多元主体合作治理出现问题的重要因素。社会组织在发展过程中非常依赖政府，一旦脱离政府的支持与帮助，很多都难以长期存活下去，缺乏自主性。此外，专业性相对较弱，我国尚未形成良好的社会组织发展氛围，社会组织成员流动性较大，且专业度相对较低，无法为居民提供专业高效的公共服务。

　　（三）区域合作机制构建不足

　　从当前区域治理合作现状来看，尽管各个治理主体在合作治理过程中有着同一个目标方向，但由于运作机制的不同，存在着一些冲突，其反映出最大的问题在于多元主体之间角色定位不明朗、容易出现权责不明的现象，社会治理效率低下，间接损害了区域发展的利益，深究产生这一问题的原因在于多元合作主体合作治理缺乏畅通的运行机制，主要体现在以下两个方面：

　　一方面，缺乏健全的区域治理合作之间的联动机制④。由于政府机构部门之间还没有建立健全的联动机制，城市区域治理信息化数据平台构建不完善。对于公共区域来说，面临的事务非常繁杂，甚至有可能出现重复性工作，导致人力资源被浪费，极大地损害了区域治理合作的效率。

　　另一方面，多元主体基于不同的组织架构，在追求同一个区域治理目标的同时，各自经济主体发展目标并不相同，往往更加追求自身的经济发展，忽视了社会治理效果。由于缺乏多元主体之间的联动机制，共治渠道相对有限，大部分情况下各个主体之间都是较为独立，无法发挥出多元主体的合作之力。同时，在多元主体合作中，难以实现政府、市场、社会的有效衔接和良性互动，资源整合能力、居民动员能力不足，多元主体尚未建立起良好的运作秩序与规则，难以借助多元主体的合力实现共建共享共治的区域治理格局。

　　（四）缺乏强有力的法律约束

　　现阶段，我国尚未出台与区域治理有关的法律法规，相关的制度文件尚不健全，当遇到区域治理冲突之时，也缺乏相应的解决路径，当遇到问题的时候大多是通过区域主体之间的协商来解决。由于缺乏相应的规范制度，很多时候承诺合作治理的意愿难以得到真正落实，把合作建立在自律、道德约束上可能性相对较低，区域治理合作缺乏强有力的制度保障。

　　三、突破区域治理合作困境的路径

　　（一）重塑价值理念，奠定合作基础

　　重塑价值理念，更好的意识到区域治理合作的重要性与意义，建设以合作共享为核心的区域文化，在社会主义现代化治理的指导下，不断地推进区域文化交流，最大化地消除地方孤立保守的影响，增强命运共同体。一是通过电视、报纸、网络等传播媒介宣传合作治理的理念与重要性，营造合作和谐的氛围，创造合作治理的文化环境。

　　随着《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲城市群发展规划》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等推动长江经济带发展的重大国家战略纲领性文件的出台实施，以长三角为龙头、长江中上游沿岸为经济腹地的长江经济带正进入发展新格局。其中，国家将长江经济带的发展战略定位在“坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”，这是对过去片面追求经济发展而透支长江生态环境的回应，也是建设长三角生态绿色一体化发展示范区的发展理念。

　　（二）完善组织结构，建立高效的合作机制

　　引入社会组织来参与共同管理，从而完善组织机构，提高合作的效率。地方政府与社会组织一直以来都是城市治理中的重要参与者，一方面，政府能够为社会治理提供指引；另一方面，社会组织可以很好地衔接政府与民众，也能对政府开展社会治理进行监督。引入社会组织力量参与社会共同治理，能够为当地社会治理创新提供更加有力的支撑。

　　（三）畅通区域治理合作运行机制

　　良好的运行机制是保障区域治理合作效果的重要路径。具体可以从领导机制、行政机制、市场机制等三个方面展开：

　　一是领导机制。区域治理合作必须坚持基层党组织的领导核心地位，党和国家领导一切。基层党组织的领导机制主要体现在对党政策方针的宣传，贯彻执行党的各项决定，号召社会组织参与社会治理，保障国家各项法律法规、政策文件的执行，协调处理多个主体之间的矛盾与冲突，增强党对区域治理的领导能力。

　　二是行政机制。为了协调和化解多元主体在参与供给中出现的矛盾和冲突，政府利用行政机制规划和协调多元主体间的权利与义务关系，从而达到均衡，保证合作的持续与稳定。此外，政府应利用行政机制培育和孵化参与城市区域治理的多元主体，营造有利于多元主体发展的良好社会环境，并通过健全多元主体参与的体制机制、规章制度等来畅通多元主体间的沟通、明晰多元主体的权责以及保障多元主体的权益。

　　三是市场机制。市场机制是指参与城市区域治理的多元主体利用市场竞争配置资源，从而实现谋求自身利益最大化的目标。从这一点上出发，可以积极加快推进政府部门向多元主体转移职能，推动多元主体与党组织之间工作合力的形成，明确多元主体在社会协同治理中的地位，使其能够平等对话。建立健全政府向多元主体购买服务机制，坚持深化推进政府购买服务改革与政府职能转变相衔接，从而促使多元主体组织能够参与社会治理，构建现代化的协同治理体系。

　　（四）完善区域治理合作保障机制

　　一是完善区域治理合作的法律保障。在新的时代背景下，紧要问题就是完善与区域治理合作有关的法律法规，以法律规范的形式规定多元主体组织在城市基层合作治理开展中的法律地位以及权利义务等。

　　2014年9月，国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，强调“发挥长江三角洲地区的辐射引领作用，促进中上游地区有序承接产业转移，提高要素配置效率，激发内生发展活力，使长江经济带成为推动我国区域协调发展的示范带”。至2019年，国务院及各部委陆续出台长三角区域环境协同治理相关规定。

　　其中，2018年2月，财政部发布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，通过“加大对于长江经济带生态补偿和保护的财政支持力度，为长江经济带生态文明建设和区域协调发展提供重要的财力支撑和制度保障”；2018年11月，党中央、国务院又发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，针对“区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出，区域发展机制还不完善”等问题，提出深化区域合作，健全区域利益补偿机制，为长三角强化区域环境协同治理提供了有力的政策支撑；2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出长三角着力强化“共同加强生态保护”“推进环境协同防治”“推动生态环境协同监管”的生态环境共保联治，以期有效治理区域突出环境问题，探索经济发展和生态环境保护相辅相成、相得益彰的新路子。

　　二是构建平等、共享机制。在区域治理合作过程中坚守平等协商、利益整合、资源共享机制。通过平等协商机制来促使多元主体之间信息沟通交流的畅通，能够更好地了解彼此的需求，从而提升公共服务的效率。在承认多元主体不同利益诉求的基础上，整合其利益诉求，形成共同的价值追求，共同解决公共问题，在维护公共利益最大化的同时追求自身利益。加强资源共享，从而消除信息不对称带来的治理困境，消除化解合作中产生的矛盾与问题。

　　结论

　　民生与城乡发展问题一直以来都是我国政府关注的重点与难点，城市发展迫在眉睫。在这种形势下，加强社会治理的关注，提高城市治理的效率迫在眉睫。基于此，本文对当前区域治理合作困境进行了分析，提出了重塑价值理念，奠定合作基础、完善组织结构，建立高效合作机制、畅通区域治理合作运行机制、完善区域治理合作保障机制等应对策略，更好地服务于当前区域治理合作。