充分重视和有效化解产能过剩

　　卢锋（北京大学国家发展研究院教授）

　　今年《政府工作报告》充分肯定2023年经济发展成就，同时也指出多方面现实困难，包括“部分行业产能过剩”“外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”。2023年年底召开的中央经济工作会议有关形势研判也用过类似表述，可见高层对这两方面问题的重视。

　　产能过剩不是新问题。20世纪90年代末，我国经济随着转型深化就曾面临较大范围产能过剩。然而老问题有新内涵：目前产能过剩在行业分布和成因机制方面具有一系列新特点，另外随着我国在全球经济体系中的相对重要性提升，国内产能过剩与跨国性全球性过剩相互交织。尤其在当前大国竞争和地缘经济关系深度演变背景下，国内产能过剩与外部经贸环境的互动关系已经并会进一步表现出来，从而派生一系列新的矛盾与问题。对新一轮产能过剩，我们需调整视角分析应对。

　　产能过剩的行业观察

　　“产能过剩”指特定行业现有生产能力相对需求和合理产量水平过高。每一个行业都可能产能过剩，然而通常我们讨论的产能过剩主要以工业特别是制造业为对象：这些部门最初设计生产系统时会对产能有技术性界定，比较容易与现实需求和产量水平比较，从而便于量化评估这些行业的产能是否过剩。由于工业特别是制造业可贸易程度较高，大国产能过剩可能通过贸易平衡变化对外部经贸环境产生影响，从而形成内外互动关系。

　　哪些部门存在产能过剩？对此《政府工作报告》并没有明确提及。研究问题第一步是要厘清事实，然而准确判定产能过剩行业并不容易。我们通过搜集和观察行业数据、业内人士分析和媒体相关报道，侧重对几个部门产能过剩压力或风险进行初步观察讨论。

　　一是石化基础原料如乙烯。过去我国在这些行业发展相对滞后，由于我国制造业体系发达对石化原料需求较大，因而传统进口依存度比较高。一段时期以来特别是“十三五”期间大化工投资项目密集上马，近年供给快速扩张明显超过需求增长，显著改变供求关系并有望出现产能过剩压力。另外从全球看该领域也开始出现产能过剩征兆和风险。

　　二是汽车业尤其是传统燃油车供大于求。进入新世纪以来我国汽车行业高速发展，然而几年前产能扩张明显超过需求增长，尤其是传统燃油车在绿色转型背景下面临新能源爆发式增长的需求替代，面临较大产能过剩压力。近年汽车业整体产能利用率处于低位，汽车销售价格间歇性下调，从不同侧面反映产能过剩压力。

　　三是动力电池业。目前我国动力电池技术和产业化处于全球先进水平，全球前十大动力电池企业中，有六家来自中国，成为我国在前沿产业全球领先的典型案例。然而快速发展也积累形成产能过剩压力。据报道，该行业产能利用率低于五成，近来价格回落以及营收和利润增速下滑。

　　四是部分成熟和传统芯片。芯片设计和制造技术复杂度高，是当代前沿技术产业的代表性部门，目前AI普及有望接续推动芯片行业持续发展，尤其是高端芯片需求饱满甚至存在紧缺。不过非高端芯片业开始面临供给过剩压力。2023年年底《中国电子报》有报道指出，2021年的全球芯片紧缺刺激了前所未有的投资，导致后续几年芯片需求增长赶不上产能增长出现过剩压力。成熟制程晶圆代工厂甚至已经到了60%产能利用率保卫战的时刻。

　　五是新能源汽车。对新能源汽车产能是否面临过剩风险业界有不同见解，主流看法认为该行业处在发展机遇期，谈不上过剩。然而即便官方人士也注意到新能源汽车行业存在无序竞争、部分地方盲目上马和重复建设等问题，从过去经验看这类现象可能成为供给过剩的前奏。考虑到产能扩张速度高于需求增长，不乏业内人士呼吁要重视产能过剩风险。近来新能源汽车销量增速与销售价格显著回落，提示这个新兴行业也需要关注供过于求风险。

　　需要指出，芯片、新能源车、动力电池等需求仍在较快增长，尤其是新能源车及核心零部件电池属于技术前沿新兴产业，其需求增长受到对燃油车存量替代特殊优势的加持，未来成长潜力更为可观。识别这类行业供给能力是否过剩需考虑上述特点并更加审慎。例如其价格下降可能是早期创新垄断定价随产能释放规模效应而走低，或由于市场竞争度提升而回落；另外其技术流程高频迭代或伴随某些原有产能退出，对定义合理产能利用率也会带来影响。不过即便对新兴行业，如产能扩张持续高于需求，仍不排除发生成长性行业过剩风险。

　　另外其它传统工业部门也不乏产能过剩问题。如钢铁、家电等行业多年存在的产能过剩并未消失，只是这些行业高速发展阶段已过与市场格局大体稳定，即便存在过剩压力也不再引起广泛关注讨论。光伏、多晶硅等行业早先也曾遭遇产能过剩冲击，后经过包括国外经贸争端在内的市场和政策调整有所缓和，近年在新环境下过剩矛盾又有所增加。又如我国造船业在疫情期间逆势增长取得令人鼓舞的成就，然而近来随着全球需求增长放缓也感受到供大于求的压力。

　　过剩成因与应对政策

　　新一轮产能过剩的形态特点有：一是过剩压力和风险延伸到中高端部门甚至新兴产业，二是新一轮产能过剩行业与产品重要性提升，三是过剩产品具有较高可贸易程度与全球性特点。

　　另外，新一轮产能过剩产生根源也呈现与早先过剩不同的特点。首先，疫情大流行时期很多国家部分商品供不应求，刺激投资是新一轮产能过剩的特殊成因。其次，我国近年产业升级加速，伴随产能扩张因素影响。再次，原有国际产能过剩自发协调机制部分失效。在近年大国竞争与地缘政治经济关系演变环境下，发达国家和新兴经济体同时借助产业政策在某些被认为具有特殊意义部门扩大投资或谋求进口替代，导致原有的自发协调机制一定程度失效。上述演变会机制性增加某些部门跨国性全球性产能过剩风险，并对原有国际经济协调和治理机制及规则造成新压力。

　　新一轮产能过剩对经济内外形势会产生多方面影响。如产能利用率与价格走低，会倒逼国内相关产业兼并重组，提升行业集中度成熟度并派生优胜劣汰作用。然而价格水平和合意投资强度从高位区域回落，会在边际上增加经济供强需弱的不平衡矛盾。另外在效率提升、产能过剩与实际汇率走低综合因素作用下，过剩行业的企业进一步扩大出口释放压力，可能会对外部经贸关系产生更为复杂的影响，尤其需适度关注并未雨绸缪。

　　针对新一轮产能过剩的特点，需统筹国内国外综合施策加以应对。经过长期发展，我国产业技术水平和供给能力取得历史性进步，少数部门已跻身全球前沿，然而在整体上与主要发达国家比较仍有相当差距，某些关键部门存在明显供给短板，因而需持续投资创新发展新质生产力。基于现实考虑，未来投资扩大产能要更好界定政府与市场的关系，更加重视开放型市场经济的供求平衡规律，发展新质生产力时要关注和防范产能过剩。今年政府工作报告提出“要加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设”，鉴于现实形势需加快政策调整以落实上述要求。

　　要通过积极宏调和结构性改革政策，着力提振内需和修复“供强需弱”不平衡从而增加国内产能吸收能力。日前国务院正式印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，开展汽车、家电、家居等耐用消费品以旧换新促进相关行业消费，有利于吸收工业产能缓解过剩压力。另外还需要深化改革，优化完善中长期收入分配政策，逐步改变国民收入分配结构中居民所得比例偏低格局，通过居民收入较快增长在根本上提振消费需求，从根本上缓解宏观层面“供强需弱”不平衡和结构性产能过剩压力。

　　新一轮产能过剩跨国性的全球性因素提出新问题。首先需明确全球化环境下一国企业统筹考虑国内国际市场设计配置产能是合理选择，通过公平竞争获得国际市场相应份额，是我国企业在开放环境下的天然权利。对贸易伙伴国超越国际经贸规则以产能过剩为名打压我企业的保护主义举措，我们无疑应明确反对和据理力争，保留采取反制的权利，维护我国企业和国内产业发展的应有权益。

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