从成都模式看当前农村金融的困境及出路
- 来源:银行家
- 关键字:成都
- 发布时间:2011-03-17 16:01
长久以来，因为缺乏有效的抵押物及信贷模式，农村金融都面临着供给不足的问题，一般金融机构在乡镇村庄基本没有经营网点。即便当初确立的以农村金融业务为主的农业银行及农村信用社，也把主要的精力放在了城市中。但另一方面，农民面对着手中主要的财产：农村土地承包经营权，却无法抵押、流转，徒呼奈何。2007年6月，成都正式获批成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，对农村土地制度进行了有益的探索改革，对解决当前农村金融的困境具有积极地意义。
农村土地承包经营权作为贷款抵押物的困难
法律上的问题
农村土地使用权的抵押问题主要由我国的《物权法》及《担保法》规定。但我国法律允许抵押的农地承包权仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等农村土地承包经营权，除此之外，《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。这都是开展农户土地承包经营权抵押贷款在法律上面临的问题。
农地承担了较大的社会保障任务
现阶段我国农村的养老保险体系建设严重不足，农村土地承担了较多的社会保障功能。一是温饱保障功能。农民在承包的农地上种植的粮食与蔬菜，完全可以满足自己家庭的温饱之需。只要土地承包经营权不易手，农民的粮食问题就会有保障。二是就业及择业退路保障。一方面，农地的存在可缓解农民的就业压力，有助于将数量巨大的农村剩余劳动力以不完全就业的形式保留在农村；另一方面，对大量进城打工的农民来说，一旦无工可做时可以回流农村，从而不仅可以减轻城市和沿海地区的就业压力，而且可以减少农民在城市的盲目滞留，避免出现大量贫民窟与棚户区。
农村土地所承载的社会保障功能是现行立法禁止土地承包经营权抵押的主要原因。在农村土地保障以外的其他社会保障机制没有普遍建立的情况下，如果允许土地承包经营权抵押，一旦农民经营失败，不能按期偿还债务，其所抵押的土地使用权必然交由银行处置，这将使农民丧失土地承包经营权，从而不仅危及农民的生存，而且还会给社会治安和政治稳定造成新的压力。
农地产权受限，流转不畅
产权一般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权。在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。我国现行的《农村土地承包法》承认农户的土地转让权，但这种转让权仅限于农业用途之间的转让。农地要转为非农用途，要受《土地管理法》的严格约束，并且只能按照国家的规划，转让给政府。因此，迄今为止，我国也没有建立起有效的农地流转市场。农地产品受限，流转不畅，给提供贷款的金融机构带来了极大的经营困难：如果农民违约，金融机构收回的土地承包经营权无法有效变现，弥补金融机构的损失。这是金融机构不愿进入农村市场的重要原因。
农地承包经营权的价值不易评估
从金融机构的角度而言，抵押品的价值必须易于评估，这样才可以确定贷款额度。但是农村土地承包经营权价值目前并不容易评估：首先，如上面所述，目前缺乏有效的农地流转市场，无法有效的发现土地承包经营权的市场价格。其次，缺乏专业的评估机构和健全的价值评估制度。农村土地承包经营权的价值由谁评估、如何评估、参照标准以及公正性等事项随意性很大，缺乏统一的法律制度规定及有权威的专业机构，这使得土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定。由于信息的不对称，交易双方对评估价值往往产生较大的差异，也制约了该类贷款业务的开展。
农村土地承包经营权权作为抵押物的可行性探讨
农地保障职能正在逐步弱化
土地对农民承载的社会保障职能是制约土地承包经营权抵押的重要因素。但随着社会经济的不断发展，农民外出务工的收入不断上升，尤其是东部沿海地区，农民的收入更为多元化，对土地的依赖大大减轻。这为农村土地承包经营权抵押贷款提供了社会基础。
农地承包经营权更加稳定
《农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”；第二十条规定“耕地的承包期为三十年”。草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。“稳定的、长期的承包经营权为金融机构开展业务提供了稳定的预期。
监管机构鼓励金融机构进行土地经营权抵押贷款的创新
中国人民银行和银监会先后出台的有关加快农村金融、加强信贷结构调整的意见中，鼓励通过金融产品和服务创新解决农村需求不足问题，特别是明确提出了”有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款“。这些已经在政策上保证农民获得长久的土地承包经营权的同时，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了法律基础。
成都模式对农村金融发展的尝试
开展农地确权措施
从产权角度而言，农村土地承包经营权至少应包括以下内容：一是占有权，即农户在规定的承包期内，其使用土地的权利不应受到侵犯；二是开发权，即农户在承包期内有权优化土地资源配置，提高土地的产出价值，但无权自行将农用地转化为非农用地；三是收益权，一方面农户可以从出售土地产品中得到其应得的利益，另一方面农户应得到其使用土地后因投入资本和劳动而增加了的土地的改良价值；四是转让、出租权，即农户可以转让或出租土地使用权，并获得一定的经济补偿；五是租赁权，即农民可以把使用权当作财产进行租赁；六是抵押权，即农户可以用土地使用权作为抵押，来获得银行或其他金融组织的贷款；七是继承权，即农户的土地使用权可以继承。这些权利的取得有一个前提，即农地产权必须明晰。但由于历史变迁等原因，农村土地的产权一直较为模糊，这对于农地承包经营权的抵押或流转十分不利。
成都推进城乡统筹试点改革的第一步就是开展土地确权工作。成都的经验是，分类梳理农村土地，努力寻求土地现状和经济发展迫切需要解决问题的交集，先易后难，依次制订出切实可行的确权办法，直到全盘确认各类农村财产。
在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地，展开了确权。对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，成都充分利用了第二次全国土地调查的结果，在明确每个村庄集体建设用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。通过这种方式，既有效解决了历史遗留的老大难问题，又在违规违法与合规合法的集体建设用地之间，划出一条清晰的界限。
面对农村宅基地面积普遍超标的现实，成都以”尊重历史、面对现实“为原则，提出：凡持有以前颁发的宅基地证件或其他相关证明的，以证件确立的面积为农户的宅基地确权面积；对其他超标情况，则以年度变更的农村居民点台账面积为总控制，把超标的房屋、附属设施、独用院坝等占地面积，明确为”其他集体建设用地“，经农村基层自治组织协商后，再确权给实际占用的农户或集体经济组织。
在农用地方面，成都市先确立承包地的农户经营权，暂缓自留地、未利用地的确权。等到承包地的确权完成后，再按照”应确尽确“的原则，推进其他农用地的确权工作。
创新农地流转模式
完成农地确权工作，成都为农地流转措施奠定了良好的基础。在实践中，成都创造出了三种新的流转模式：
一是蛟龙工业港模式。蛟龙工业港是成都利用农村集体土地直接建设的工业园区。虽然我国现行的法律制度对农地转为建设用地规定极其严格，但农地不经过国家征地而转为工业用地的通道还是没有绝对关闭。各地国土部门还是可以在符合城市发展规划、土地利用规划以及符合占补平衡和税费缴纳的前提下，办理集体农地转为集体建设用地的审批手续。这也是蛟龙工业港在集体土地上办得成的法律基础。在蛟龙工业港模式中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同：第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制。第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。而成都政府主动将蛟龙工业园区纳入城市的规划管理，承认其合法地位，大大降低了后续的政策风险。
二是灾后联建模式。汶川地震后，如何为地震受灾地区群众迅速建设足够的住房成为了当务之急。由于政府资金有限，成都成功地利用城乡统筹改革试点的时机，发出《中共成都市委、成都市人民政府关于加强灾后城乡住房重建工作的实施意见》，提出在坚持城乡统筹、坚持群众自愿、坚持规划先行、坚持节约用地、坚持政府引导和市场运作五项原则的基础上，通过原址重建、统规自建、统规统建、货币安置和开发重建等多种方式帮助农民灾后重建。此后，成都又出台一系列操作细则，推进灾后重建。联建政策在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动，并获得颁证确权，为农地流转提供了新的思路与模式。
三是锦江模式。锦江模式创造了更加直接的集体建设用地流转方式，就是在市场上采取”招拍挂“的方式公开出让集体建设用地。锦江区集体建设用地的出让方是”农锦集体资产经营管理有限公司“，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。锦江模式便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市还搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台，从而为农地流转提供了更加有效的平台。
成都模式对于农村金融发展的积极意义
成都模式的改革措施对于农村金融的发展有重要的意义。一是农地确权工作的完成为农地抵押贷款提供了更加明确的基础。二是农地流转模式的创新大大扩大了农地流转市场的规模与深度，对于农地承包经营权的价值发现和评估起到了很好的促进作用。这大大解决了金融机构接受农地承包经营权的后顾之忧。三是随着农村土地的流转盘活，以及成都市政府对农村的倾斜投入，农民的财产性收入大大增加，从而对金融服务的需求大大增加，为金融机构在农村开展业务奠定了良好的客户基础。（作者单位：中国农业银行金融市场部，中央财经大学）
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农村土地承包经营权作为贷款抵押物的困难
法律上的问题
农村土地使用权的抵押问题主要由我国的《物权法》及《担保法》规定。但我国法律允许抵押的农地承包权仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等农村土地承包经营权，除此之外，《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。这都是开展农户土地承包经营权抵押贷款在法律上面临的问题。
农地承担了较大的社会保障任务
现阶段我国农村的养老保险体系建设严重不足，农村土地承担了较多的社会保障功能。一是温饱保障功能。农民在承包的农地上种植的粮食与蔬菜，完全可以满足自己家庭的温饱之需。只要土地承包经营权不易手，农民的粮食问题就会有保障。二是就业及择业退路保障。一方面，农地的存在可缓解农民的就业压力，有助于将数量巨大的农村剩余劳动力以不完全就业的形式保留在农村；另一方面，对大量进城打工的农民来说，一旦无工可做时可以回流农村，从而不仅可以减轻城市和沿海地区的就业压力，而且可以减少农民在城市的盲目滞留，避免出现大量贫民窟与棚户区。
农村土地所承载的社会保障功能是现行立法禁止土地承包经营权抵押的主要原因。在农村土地保障以外的其他社会保障机制没有普遍建立的情况下，如果允许土地承包经营权抵押，一旦农民经营失败，不能按期偿还债务，其所抵押的土地使用权必然交由银行处置，这将使农民丧失土地承包经营权，从而不仅危及农民的生存，而且还会给社会治安和政治稳定造成新的压力。
农地产权受限，流转不畅
产权一般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权。在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。我国现行的《农村土地承包法》承认农户的土地转让权，但这种转让权仅限于农业用途之间的转让。农地要转为非农用途，要受《土地管理法》的严格约束，并且只能按照国家的规划，转让给政府。因此，迄今为止，我国也没有建立起有效的农地流转市场。农地产品受限，流转不畅，给提供贷款的金融机构带来了极大的经营困难：如果农民违约，金融机构收回的土地承包经营权无法有效变现，弥补金融机构的损失。这是金融机构不愿进入农村市场的重要原因。
农地承包经营权的价值不易评估
从金融机构的角度而言，抵押品的价值必须易于评估，这样才可以确定贷款额度。但是农村土地承包经营权价值目前并不容易评估：首先，如上面所述，目前缺乏有效的农地流转市场，无法有效的发现土地承包经营权的市场价格。其次，缺乏专业的评估机构和健全的价值评估制度。农村土地承包经营权的价值由谁评估、如何评估、参照标准以及公正性等事项随意性很大，缺乏统一的法律制度规定及有权威的专业机构，这使得土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定。由于信息的不对称，交易双方对评估价值往往产生较大的差异，也制约了该类贷款业务的开展。
农村土地承包经营权权作为抵押物的可行性探讨
农地保障职能正在逐步弱化
土地对农民承载的社会保障职能是制约土地承包经营权抵押的重要因素。但随着社会经济的不断发展，农民外出务工的收入不断上升，尤其是东部沿海地区，农民的收入更为多元化，对土地的依赖大大减轻。这为农村土地承包经营权抵押贷款提供了社会基础。
农地承包经营权更加稳定
《农村土地承包法》第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”；第二十条规定“耕地的承包期为三十年”。草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。“稳定的、长期的承包经营权为金融机构开展业务提供了稳定的预期。
监管机构鼓励金融机构进行土地经营权抵押贷款的创新
中国人民银行和银监会先后出台的有关加快农村金融、加强信贷结构调整的意见中，鼓励通过金融产品和服务创新解决农村需求不足问题，特别是明确提出了”有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款“。这些已经在政策上保证农民获得长久的土地承包经营权的同时，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了法律基础。
成都模式对农村金融发展的尝试
开展农地确权措施
从产权角度而言，农村土地承包经营权至少应包括以下内容：一是占有权，即农户在规定的承包期内，其使用土地的权利不应受到侵犯；二是开发权，即农户在承包期内有权优化土地资源配置，提高土地的产出价值，但无权自行将农用地转化为非农用地；三是收益权，一方面农户可以从出售土地产品中得到其应得的利益，另一方面农户应得到其使用土地后因投入资本和劳动而增加了的土地的改良价值；四是转让、出租权，即农户可以转让或出租土地使用权，并获得一定的经济补偿；五是租赁权，即农民可以把使用权当作财产进行租赁；六是抵押权，即农户可以用土地使用权作为抵押，来获得银行或其他金融组织的贷款；七是继承权，即农户的土地使用权可以继承。这些权利的取得有一个前提，即农地产权必须明晰。但由于历史变迁等原因，农村土地的产权一直较为模糊，这对于农地承包经营权的抵押或流转十分不利。
成都推进城乡统筹试点改革的第一步就是开展土地确权工作。成都的经验是，分类梳理农村土地，努力寻求土地现状和经济发展迫切需要解决问题的交集，先易后难，依次制订出切实可行的确权办法，直到全盘确认各类农村财产。
在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地，展开了确权。对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，成都充分利用了第二次全国土地调查的结果，在明确每个村庄集体建设用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。通过这种方式，既有效解决了历史遗留的老大难问题，又在违规违法与合规合法的集体建设用地之间，划出一条清晰的界限。
面对农村宅基地面积普遍超标的现实，成都以”尊重历史、面对现实“为原则，提出：凡持有以前颁发的宅基地证件或其他相关证明的，以证件确立的面积为农户的宅基地确权面积；对其他超标情况，则以年度变更的农村居民点台账面积为总控制，把超标的房屋、附属设施、独用院坝等占地面积，明确为”其他集体建设用地“，经农村基层自治组织协商后，再确权给实际占用的农户或集体经济组织。
在农用地方面，成都市先确立承包地的农户经营权，暂缓自留地、未利用地的确权。等到承包地的确权完成后，再按照”应确尽确“的原则，推进其他农用地的确权工作。
创新农地流转模式
完成农地确权工作，成都为农地流转措施奠定了良好的基础。在实践中，成都创造出了三种新的流转模式：
一是蛟龙工业港模式。蛟龙工业港是成都利用农村集体土地直接建设的工业园区。虽然我国现行的法律制度对农地转为建设用地规定极其严格，但农地不经过国家征地而转为工业用地的通道还是没有绝对关闭。各地国土部门还是可以在符合城市发展规划、土地利用规划以及符合占补平衡和税费缴纳的前提下，办理集体农地转为集体建设用地的审批手续。这也是蛟龙工业港在集体土地上办得成的法律基础。在蛟龙工业港模式中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同：第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制。第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。而成都政府主动将蛟龙工业园区纳入城市的规划管理，承认其合法地位，大大降低了后续的政策风险。
二是灾后联建模式。汶川地震后，如何为地震受灾地区群众迅速建设足够的住房成为了当务之急。由于政府资金有限，成都成功地利用城乡统筹改革试点的时机，发出《中共成都市委、成都市人民政府关于加强灾后城乡住房重建工作的实施意见》，提出在坚持城乡统筹、坚持群众自愿、坚持规划先行、坚持节约用地、坚持政府引导和市场运作五项原则的基础上，通过原址重建、统规自建、统规统建、货币安置和开发重建等多种方式帮助农民灾后重建。此后，成都又出台一系列操作细则，推进灾后重建。联建政策在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动，并获得颁证确权，为农地流转提供了新的思路与模式。
三是锦江模式。锦江模式创造了更加直接的集体建设用地流转方式，就是在市场上采取”招拍挂“的方式公开出让集体建设用地。锦江区集体建设用地的出让方是”农锦集体资产经营管理有限公司“，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。锦江模式便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市还搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台，从而为农地流转提供了更加有效的平台。
成都模式对于农村金融发展的积极意义
成都模式的改革措施对于农村金融的发展有重要的意义。一是农地确权工作的完成为农地抵押贷款提供了更加明确的基础。二是农地流转模式的创新大大扩大了农地流转市场的规模与深度，对于农地承包经营权的价值发现和评估起到了很好的促进作用。这大大解决了金融机构接受农地承包经营权的后顾之忧。三是随着农村土地的流转盘活，以及成都市政府对农村的倾斜投入，农民的财产性收入大大增加，从而对金融服务的需求大大增加，为金融机构在农村开展业务奠定了良好的客户基础。（作者单位：中国农业银行金融市场部，中央财经大学）
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