非正式规则

　　如果官员意识到，透明化的专业方式取代了上级强加的专断规则，他们发展非正式规则来推翻正式规则的可能性会降低。对普通民众而言，他们或会发展非正式规则去支持正式规则。

　　虽然社会科学家普遍承认非正式规则在塑造社会行为中的作用，但要理清非正式规则与正式规则之间的复杂关系并不容易。例如，非正式规则可以被用来推翻正式规则。一个明显的例子是，歹徒们违背法律，建立自己的非正式规则以方便从事犯罪活动。

　　但是非正式规则也可以被用来支持补充正式规则。例如在美国富裕的城郊社区通常都有完善的居民规范以使社区保持最佳状态。

　　中国人对非正式规则指导政治、社会和经济交易的盛行都不陌生。人们很容易想到对应之前提到的各种情境的实例。中国有句俗语叫做“ 上有政策下有对策”。当上级政府试图在较低层级执行政策和法规时，地方政府单位会借助精心织就的关系网帮助彼此逃避检查。

　　例如，一个省级小组预定前来考察采矿安全或计划生育实施情况，市、县和乡镇各级政府相关部门会结成同盟，互相预警，以便顺利过关。然而，下一次，当县级机关下派检查人员到乡镇时，各乡镇机构会彼此协助以逃避县级官员的检查。

　　这一普遍现象根源于集中决策和分散执行的体系所固有的制度性诱因。由中央一级统一制定的政策法规很可能与地方情况不相适应，而处于官僚体制顶端的官员要掌控底层正在发生的一切，从本质上来讲是很难做到的。

　　近来的制度变革可能导致情况更加恶化。首先，由于中央政府将更多的资源和政策制定权收拢集中，地方官员面对更多来自上级的指令和规则。然而地方官员又不得不回应他们辖区居民的需求，这些需求常常与上级的要求相冲突。

　　其次，由于地方官员是集中化人事管理体系的一部分，其仕途取决于上级的考核。最近的改革创造了更强的驱动因素，既有正面的也有负面的，促使地方官员服从上级指令。此外，根据新的连带责任制度，一旦出现问题，不仅是直接责任人受到处罚，主管领导和直接上级也要受处分。这有可能进一步鼓励地方官员——相互配合向上级政府隐瞒问题；试图与上级和其他机构的同僚建立更牢固的个人关系以防不测。

　　然而，地方政府官员之间的共谋可能并非总是不正当的。比如，如果上级制定的政策不适应当地民情，地方官员的确需要有调整政策、因地制宜的灵活性。但是在现实世界里，上级官员很难断定哪个特定共谋是对社会有利的，哪个不是。

　　人们很难想像支配私人关系和官员间勾连的非正式规则会在一夜之间改变。纵观中国历史，非正式规则压倒正式规则的问题一直根深蒂固。这部分是由于有限的管理能力难以维护一个高度集权化的国家。当所有主要决策在原则上都在中央一级制定，往往交由皇帝御批时，这位高高在上的决策者只能依据抽象的道德原则来对一些他知之甚少的事务进行决断。

　　在当代中国，即使可获取的信息量远超过去，中央政府真正掌握地方动态的能力仍然有限。

　　要为非正式规则支持正式规则创造条件，自上而下的控制必须辅之以各种横向手段，比如启动地方民主问政及在公职人员中推广职业规范。对公共事务进行公开和负责任的媒体报道也是提高政府运作透明度的一种方式。如果官员意识到，对他们实行履职问责制度时，透明化的专业方式取代了上级强加的专断规则，他们发展非正式规则来推翻正式规则的可能性会降低。对普通民众而言，如果他们相信正式规则公平合理，相对容易遵循，并且始终如一地得到执行，他们或会发展非正式规则去支持正式规则。

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