土改探索之一：广东南海土地股份合作制

　　土地股份制改革的制度创新，促进了南海的快速工业化、城市化，也让“南海模式”闻名全国，村民则凭股权分享土地非农化的增值收益，鼓了钱袋子。

　　在上世纪90年代邓小平“南方谈话”后，大量外资抢滩广东，再加上本地大批家庭作坊式小五金厂的涌现，珠三角的土地市场告急，“向农村要土地”成为大势所趋。1992年，佛山南海在全国率先启动集体土地股权制改革的探索，在不改变集体土地性质的前提下，将农民承包的土地以使用权入股，组建起集体经济组织，村集体在土地上“种房子”获得收益，农民则依据股份享受分红。这种做法被称为“南海模式”，并迅速风靡广东珠三角地区，佛山、广州、深圳等地的农村地区相继进行了土地股份制改革，有效推动了当地的工业化进程。

　　如何保障农村集体经济组织和村民所享有的土地增值权益，这是当前土地改革所面临的现实难题，亦是十八届三中全会关于土地改革所着重强调的。南海从当初的土地“包产到户”转向土地股份制，就是为了应对土地非农化后集体成员的收益分享问题。

　　时至今日，南海以“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造为突破口，尝试推动农村集体建设用地流转，被视为南海的“第三次土地革命”。

　　集体土地上建新城

　　冬日的暖阳下，位于南海城市中轴线上的广佛商贸城中心区一派繁忙，颇具现代气息的高层住宅和商品楼在阳光照耀下熠熠生辉。如此场景，让人难以想象，七年前，这里每天从早到晚都弥漫着塑料燃烧后的刺鼻味，河水发黑发臭，位于该片区的南海大沥镇联滘社区更是被称为“一个被垃圾左右的村庄”。

　　2007年，在政府主导下，联滘片区开始着手进行“三旧”改造，因牵涉五个村委会15个产权单位的土地，如何进行土地整合、采用何种开发模式、收益如何分配成为一大难题。联滘社区经联社社长黄树荣发现，平衡各方利益是其中关键，“磨破嘴皮，跑断腿”成为他对那段时光的深刻印象。最终在2008年的最后一天，联滘社区社员股东签下了土地征用及出租协议，确定了“将土地以市场价租给政府，社区只收取土地租金，且租金每三年递增10%”的开发方案。

　　值得一提的是，在土地集体转国有的过程中，联滘人再一次分享地区发展红利——按照南海区、大沥镇的“三旧”改造政策，土地出让金中的七成返还联滘社区，在提留部分发展资金后，联滘将大部分资金用于居民分红及福利发放。“每个股民拿到六万元的土地出让金。”联滘社区党总支书记钟卓威说。

　　广佛商贸城中心区发展的利好，让联滘看到了另一种可能——告别初级的土地租赁模式，直接参与到土地终端市场，分享土地利益“大头”。具体的操作模式，是将集体土地转为国有建设用地进入市场流转，并按最终拍卖价格计算总体收益，入股项目开发，并据此获得商贸城中心区5号、6号、7号地块物业建筑面积35%的商业物业产权。据黄树荣估算，这个面积将达到15万平方米，收益至少是原本土地租金的七倍以上。

　　联滘村使用的这种开发模式，被南海其他的片区广泛采用。这一模式，既实现了农村集体建设土地与国有用地的同价同权，也保障了社区成员的正当收益，且收益更为增加。有专家就表示，南海这一做法对不少城乡接合部“如何对待集体土地”的问题有普遍的借鉴意义。

　　与此同时，新的农地流转方法也在不断探索中。1月8日，南海区集体土地交易中心、集体产权交易中心、集体经济股权管理交易中心揭牌成立，标志着南海农村集体土地由镇村两级交易变为区镇村三级平台交易。特别是集体土地交易中心，其被定位为南海集体建设用地流转交易场所。“未来，在符合规划和用途管制的前提下，已核发所有权和使用权证的集体建设用地，必须进入中心挂牌流转，力争实现与国有土地同地、同价、同权。”南海区相关负责人表示，“以前我们的流转方式集中在出让、出租的层面上，建立这个交易中心，也是想对土地流转方式继续深化和拓展，考虑转让、转租和抵押。”

　　农村集体经营性建设用地直接在交易平台上“招拍挂”，提高了交易的公开化、透明度，也将有力促进土地交易的增值。在一份由国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英等四位专家署名的调研报告中，评价南海推动集体建设用地进入市场“开创了集体建设用地上的工业化、城镇化模式，也为农民分享城镇化进程的土地增值收益提供了机遇”。

　　股权固化保收益

　　土地股份制改革的制度创新，促进了南海的快速工业化、城市化，也让“南海模式”闻名全国，村民则凭股权分享土地非农化的增值收益，鼓了钱袋子。

　　但是，在推行农村土地股份制之初，南海等地并未对村集体经济的股权进行清晰划分，而随着村集体和经济组织通过出租物业、集约化经营土地所获得的收益不断累积，农民的分红也急速膨胀，一个50岁的村民，每年甚至可以拿到7万—8万元的分红。高额分红之下，利益纠纷如影随形，“外嫁女”、“农转非”等能不能分红等问题引发多方争议。

　　为此，南海从2010年开始探索以户为单位进行“股权固化”改革试点。在股权固化之前，各试点地首先对农村集体经济资产产权和集体经济组织的成员身份进行了“两确权”。然后，再按照村民年龄分发股份份额，份额一旦确定，以后永不改变，即使以后村内有小孩出生、家庭人员死亡、嫁入媳妇或嫁出女儿，整个村的总股权数也不再增加或减少。同时，村中分红不再发到单个股东的账户，而是整个家庭的账户上，账户上标明每个股东所占数额。对于新增人口，虽没有股份，但以自愿为原则，可一次性出钱购买村集体的福利。

　　当然，股权固化还只是第一步，如何保证农村集体经济的活力，促进集体资产的再积累、再投资是南海所面临的下一步任务。刘守英认为，南海的股权固化改革是一次典型的帕累托制度改进，同时，他也指出，改革最终还必须进行成员权纽带和资产股份制纽带的分割，促进集体资产向现代企业制度转轨。

　　对于南海的这一探索，如何传导到全国范围，其他地区如何学习借鉴。浙江大学土地管理系教授杨遴杰向记者表示，实行土地股份制改革是有前提条件的，沿海省份的农村，人多地少，人均耕地可能只有几分，但经济发达，农民甚至有自己的工厂产业，不依靠种地为生，所以农民一般都愿意将土地流转出去获得收益。

　　南海区委政策研究室副主任庄少伟也指出，适合设立土地股份制的地区需满足三个条件，一是农村干部管理水平高，二是农民无须依附于土地，三是要有分配。这既对基层组织的治理机制与能力提出了要求，也对农业现代化和城乡一体化提出了要求。

　　本刊记者 张宏

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