浅谈电力增量配电改革与公共管理成效

　　摘要：在我国，电网行业具备自然垄断的特性，其改革动向一直受到社会的广泛关注。文章以电力增量配电改革为例，从新公共管理专业视角进行成效分析，并对目前改革存在的问题提出政策方面的建议。

　　1.电网企业改革的历程

　　电力从产生到市场交换要经历发、输、变、配、用5个环节，其中承担输电、变电、配电3个环节的企业称为电网企业。我国主要的电网企业均为国有企业，受国资委及地方政府管理，电网企业的电价制度、重大项目建设、机构变革等重要生产经营事项均受政府规制，电网企业的改革无疑是政府将电力作为一项公共服务所进行的政府改革。

　　作为连接电源侧和用户侧的重要枢纽，电网企业的发展一直受到社会的普遍关注。自改革开放以来，电网企业改革大致经历了4个主要阶段，1978—1985年“集资办电”阶段，改变了电力建设全部依靠财政拨款的做法，允许地方政府使用多种资金来源开展电力系统建设，并探索市场规律定价的机制；1986—1998年“政企分开”阶段，撤销电力工业部，成立国家电力公司并承接原电力部主要职责；1998—2003年“厂网分开、主辅分开”阶段，将国家电力公司拆分为2大电网公司和5大发电集团，主要目的在于实行竞价上网、打破垄断、引入竞争；2003年至今“常态化改革”阶段，期间国家多次开展电价改革、“直购电”改革、“增量配电改革”、一般工商业电费降价等政务举措，旨在进一步精准把握国家企业与社会的利益平衡点，优化竞争机制，激发市场活力，提供公共服务效率。由于电力增量配电改革相较于以往的电网改革更加注重通过加强与社会企业的合作来提高市场效率，规避垄断带来的负面效应，符合新公共管理的治理理念，故本文以此理念出发，对增量配电改革进行服务成效分析，并对存在的问题给出政策建议。

　　2.增量配电改革的含义

　　2015年3月16日国务院印发《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），国家发展改革委与国家能源局11月30日联合发布《关于印发电力体制改革配套文件的通知》（发改经体〔2015〕2752号）。电力增量配电改革的靴子正式落地，文件明确在政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，有序向社会资本放开配售电业务，核心是在全国各省市分批次放开以新增工业园区、技术开发区用电负荷为主体的售电市场，鼓励符合条件的社会企业参与配售电市场。

　　3.新公共管理的含义与分析逻辑

　　20世纪80年代以来，在国际竞争不断加剧的背景下，世界主要发达国家政府干预主义下的行政管理模式遇到了前所未有的挑战。为应对挑战，美国、英国、澳大利亚等西方国家掀起了“新公共管理”政府改革运动并迅速影响大多数发达国家，其改革主张主要包括国有企业私有化、公共服务市场化、宽松的政府内部管理机制等，主张“市场优先，政府其次”，要求政府进行职能收缩。

　　结合电网企业的改革历史，不难看出我国政府将电力作为一项公共服务事业推进建设和保障的同时也在逐步从体制机制、运营模式、参与主体等方面放松政府对电网企业的规制，试图提升电力行业的市场活力和效率。电力具有很强的商品属性，新公共管理改革相关经济学理论、市场化取向、私营部门管理理论移植等政务应用的弊端也可以在电网企业改革中得以规避。基于此事实与理论基础，本文从新公共管理改革的视角对电力增量配电改革成效进行分析。

　　4.改革成效分析

　　根据增量配电改革的内容可知，政府将电力作为一种公共服务，实现市场化的主要途径是公私合作的方式，究其原因主要是电能作为一种商品无法大规模储存，电能的市场价值交换从发电机组到用户都是在瞬间完成的。本次改革虽然可以让社会资本参与到售电环节中，却无法从根本上避开电网企业的输电通道，几乎没有任何一家参与增量配电业务的私营企业愿意前期投资巨额资源去建设和维护输电通道，成本既包括电力设备、人力成本，也包括电力设施征占地等，因此这种改革主要是通过公私合作的方式进行，即当地的国有电网企业通过参股、控股的方式与私营资本成立联合公司，在本地发改委的指导下在试点区域开展售电业务。

　　本次改革在推动电力交易市场化进程中的另一个重要探索在于有序地推进电价的改革。目前的电力体制下，各类用户电价的确定完全由政府掌控，不利于发挥市场的价格调节机制和提高市场主体的效率。公私合营的配售电企业可以增加私营资本在电价制定上的话语权，但由于输变电侧的自然垄断问题，这种话语权还很弱。虽然本次电网改革的各项重要制度安排在执行过程中还存在困难，但不难看出政府推动电力公共服务市场化改革和引入竞争机制的价值取向，这可看做是新公共管理改革理念在电力行业的探索应用。

　　作为一项公共政策，增量配电改革以强制性工具的身份作用于已有的电网体系，目标在于追求全社会总体效益的最大化，本质是一种价值的再分配，改革为尽可能地弱化不同利益团体间的价值冲突，以试点的方式对增量的价值进行公私分配，并未对存量的电网市场进行分割。虽然改革从落地到成熟遇到了许多困难，但仍给电力企业带来了机遇：①构建了电力交易市场的程序性正义，为私营企业进入电力市场提供了机会；②构建了私营企业开展电力供应服务的基础，为后续可能发生的改革做好准备；③提升了社会对政府治理理念的价值认同，例如公平、效率等。

　　5.配电业务改革中的困难与政策建议

　　5.1改革过程中的困难

　　据统计，截至2020年9月国家发改委下发第5批试点目录，政府已累计开放459个试点区域进行增量配电业务改革。政策延续性良好，但开放幅度不大。目前，已经遇到的问题主要包括以下5个方面。

　　（1）“搭便车”问题。电力基础设施的建设一定程度上依靠科技研究的投入。售电企业更加侧重于盈利而非研发，导致国有企业被搭便车，弱化了国有企业的投资边际效益，不利于售电市场完全放开后的公平竞争。

　　（2）“寻租”问题。目前，市场的准入和批复流程还严格地掌控在政府的手中，有可能导致设租寻租问题，滋生官僚和腐败风气。

　　（3）市场准入与退出机制问题。目前增量配电改革的试点区域均为经开区、工业园等市区优质资源区，经济效益好、社会资本进入的意愿强烈，但我国各地经济、地理条件差异较大，经济效益弱或变弱的地区用户不受社会资本青睐，可能导致无序退出等严重社会问题。

　　（4）电力价格规制问题。开展增量配电改革的重要目的除了丰富市场参与主体、激发市场活力外，另一个重要的目的是发挥市场的价格调节机制。但从短期看，国有企业和私营企业的盈利模式均无法突破“成本+合理收益”的政府规制。

　　（5）产权分界不清晰问题。增量配电网企业在为用户提供服务时，相关的设施不可或缺。新参与的配电企业同用户的产权分界点的划分缺少规定约束，目前多采用合同条款的方式实现明细，但由于供应关系的强、弱势地位，产权和维护职责的划分难称合理。

　　5.2改革增量配电市场的政策建议

　　（1）从短期看，通过成本核算的方式将科技研发投入纳入“过网费”中可以解决电网企业在输电侧的自然垄断问题；从长期看，应当制定国家层面的激励性政策解决这一问题。

　　（2）应该加强社会监督和政府的内部监管，不断增强增量配电市场准入申请和批复流程的透明度，尽量使用电子政务平台把控整体过程，最小化人为因素对配电市场的影响。

　　（3）短期看，应提高市场准入的条件，选取资本金充沛、有运营经验的私营企业参与增量市场；长期看，应当从立法的层面限制有限责任公司进入，或者完善产权移交相关制度安排。

　　（4）坚持以国有经济为主体，多种所有制经济共同发展的总体格局是我国的一项国策。短期看，电力交易市场不具备完全市场化的条件。增量市场的价格机制应当着眼于大局，避免影响地区经济发展，建议制定适当的产业政策鼓励社会企业制定灵活的价格梯度策略。

　　（5）增量配电市场培育在技术标准，管理规范短期内还是应同本地的国有电网企业保持一致，如需同区域内的价格政策相配合，应当由本地政府研究出台指导文件，避免造成不正当竞争，影响国有企业的合理利益。

　　（作者单位：国网内蒙古东部电力有限公司电力科学研究院）

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……