如何为乡镇人大赋能提质──以台山市人大常委会创新案例为研究视角

　　苏玉霞

　　（台山市人大常委会，广东江门，529200）

　　 一、提升乡镇人大履职工作水平现实意义

　　 （一）丰富全过程人民民主实践内涵，夯实基层民主基础。乡镇人大作为最基层国家权力机关，处在民主法治的最前沿，是发展全过程人民民主的重要践行者。在全国五级人大代表中，乡镇人大代表占比为73%，乡镇人大履职工作水平的不断提升，将更好地发挥乡镇人大代表的作用，更好地完善人民代表大会制度，更好地推进全过程人民民主在最基层的实践。

　　 （二）推动人民代表大会制度理论和实践结合创新，形成可复制可推广的经验。乡镇人大行使职权不充分、会议举行不规范、监督工作不到位等，是阻碍更好地坚持和完善人民代表大会制度“最后一公里”最直接最现实的客观存在。进一步推进乡镇人大工作与时俱进，要坚持问题导向，敢于破除因循守旧的思维障碍，在破解工作难题中求创新，更好地加强和改进新时代人大工作。本文的广东省台山市人大常委会实践案例——创新探索建立乡镇人大工作目标量化评价机制，有效破解新时代乡镇人大履职行权“虚化”问题，为人大工作“脱虚向实”提供了理论与实践相结合的经验，也为人大工作绩效评价提供了成功范例。

　　 （三）强化县级人大责任意识，提高乡镇人大工作的整体水平。人民代表大会制度是个有机整体，县乡人大是其中的重要组成部分，应把县乡人大作为坚持、完善和发展人民代表大会制度的一个整体来研究。要促使乡镇人大工作提水平上台阶，县级人大常委会必须站在依法治国、推进社会主义民主政治建设的高度，深化对乡镇人大地位和作用的认识，深化对法律所赋予县级人大责任的认识，清除认识上的障碍，突破思想误区，进一步强化政治意识、法律意识、责任意识、指导意识，进行系统谋划，加强上下联系，形成合力共为的工作格局，提高乡镇人大工作的整体水平。

　　 二、提升乡镇人大履职工作水平的“台山实践”

　　 台山市人大常委会“‘规范+’为镇街人大工作‘赋能’提质”获评为第五届广东省县乡人大工作创新案例，该案例立足县乡实际，以规范乡镇人大工作和建设为突破口，积极拓展新思维、探索新路径，有力推进了全市乡镇人大工作整体水平显著提升。基本做法是：

　　 （一）以“规范+绩效评价”为引领，镇人大工作由软任务向硬指标转变。台山市人大常委会从规范镇街人大工作和建设入手，2018年探索制定《台山市人大常委会规范镇（街）人大工作和建设评价标准》，经过6年来的实践，由原来的六大方面19项指标细化为十大方面41项指标，在加强党的领导、自身建设、代表工作、监督工作、创新等方面，依据法律法规，制定了规范的、具体的、可量化的绩效评价标准，每年通过绩效评价，促进镇人大工作整体实效全面提高。评价标准使镇人大有了工作的“规定动作”，有效化解了镇人大工作不同程度存在的“等、靠、看”思想，由原来等待上级人大的工作部署和指导，转变为对照评价指标积极主动工作的良好局面。

　　 （二）以“规范+品牌创建”为抓手，镇人大工作由墨守成规向百花竞放转变。台山市人大常委会在充分发挥绩效评价标杆和导向作用的同时，积极开展“一镇街一品牌”创建活动，指导各镇人大强化开拓创新意识，通过理论联系实际打造本镇人大工作亮点和特色。如川岛镇、三合镇打造了全省首个“海上人大代表联络站”和“人大代表游客联络站”，拓宽了站点延伸；水步镇人大组建起“五级小平台”实现了建议办理快速响应等。经过几年来的努力，台山市已形成17个镇街“一镇街一品牌”的镇人大特色工作品牌，推动镇人大履职和监督创新迈入“快车道”，形成了百花竞放、你追我赶的工作氛围。

　　 （三）以“规范+资金效益”为保障，镇人大工作由表面化向实质性转变。为加大乡镇人大工作和建设保障力度，省人大争取省财政自2021年起连续5年对欠发达地区乡镇人大每年予以30万元的经费支持。台山市人大常委会严格专项资金管理使用，充分发挥资金杠杆作用，指导各镇制定镇人大经费管理办法，加强指导督促，确保专款专用。在镇预算经费和省补助经费强力保障下，各镇人大机制不断健全，代表联络站“三化”建设不断优化，监督工作实效性不断提高，有效化解了原来镇人大工作“有钱的镇人大多做点，没钱的镇人大少做点”的不平衡、工作虚化现象。

　　 （四）以“规范+激励机制”为手段，镇人大工作由被动应付向争先创优转变。近年来，台山市人大常委会不断在强化镇人大激励约束机制上下功夫，通过抓实对绩效评价结果的运用以及开展创新案例评选活动等，推动镇人大主动作为、创先争优。在绩效评价结果运用上，将评价结果分为“优秀”“良好”“合格”三个档次，对评为“优秀”等次的镇人大进行通报表扬，对评为“合格”等次的镇人大进行提醒，并要求抓好整改。同时，将评价结果向当地党委反馈，并向市委报告，将评定结果纳入镇级经济社会高质量发展考核指标之一，有效化解了镇人大“做不做一个样”的二线思想，充分激发了镇人大争先创优的内生动力。

　　 三、当前影响乡镇人大履职工作水平提升存在的问题与原因

　　 近年来，各级党委、人大都加强了对乡镇人大工作的领导和重视，各地乡镇人大工作也在规范中不断提高，在创新中高速发展，但在干部队伍配备、经费保障、工作规范、创新能力等方面还有一定的差距，工作中还存在着一些“短板”。

　　 （一）“二线”干部队伍配备，难以适应新形势下民主政治发展。近年来，党委全面加强县乡人大建设，对县乡人大工作的领导更加具体化、规范化、机制化。但有的地方党委、政府对人民代表大会制度的认识还比较模糊，没有真正落实各级党委人大工作会议精神，把人大干部作为“二线”来配备和使用，乡镇人大主席年龄普遍偏大，一些仍参与镇党委或政府的其他分工，一些表现优秀、能力突出、年轻的干部难以安排到人大工作岗位上。这与新形势下要求处于基层一线的乡镇人大，要以“一线”状态投入工作，达到“一线”的作为还有一定差距。

　　 （二）经费不足额拨付，难以保障乡镇人大工作全面开展。个别乡镇没有把人大工作摆在应有的位置，认为基层人大工作没有硬指标，在乡镇财政普遍紧张的情况下，经费保障先保运转，后保发展。一些乡镇人大工作和代表活动经费虽然列入财政预算，但不是难以落实，就是预算偏低，开了人代会就无代表活动经费，从而影响代表活动的正常开展。而经费不足也造成了乡镇人大工作条件不如人意、活动质量下降等诸多问题。

　　 （三）缺乏工作绩效评价，难以激发乡镇人大的内生动力。实践中人大工作内容的选择性较多、履职弹性较大，宪法和法律对乡镇人大行权履职有着“刚性”规定，但实际上乡镇人大开展工作没有规范的操作规程和成型要求，给人们一种容易“务虚”的感觉。长期以来，缺乏科学的、具体的、量化的绩效标准来规范和评价乡镇人大工作，导致乡镇人大工作随意性较大,干多干少、干好干差、有效无效一个样。

　　 （四）创新能力不强，难以克服当前乡镇人大工作相对被动的局面。人大工作政治性、法律性、程序性很强，很多都是“规定动作”。一直以来，由于乡镇人大不敢于破除重规范轻创新的固有思想，针对当前乡镇人大工作面临的许多新情况、新问题，没有在思想认识和工作理念上实现“要我创新”向“我要创新”的转变，导致乡镇人大在开展工作时墨守成规，按部就班地根据程序、按照惯例开展工作，工作方式缺少新变化、新气象。

　　 四、新形势下提升乡镇人大履职工作水平的对策和建议

　　 新时代乡镇人大工作和建设要有新作为，需要科学谋划推动人大工作的务实之策，形成上下联动的合力机制，用创新的机制来规范工作流程，在讲政治、顾大局的大前提下，实现新作为、开创新局面。笔者就新形势下如何提升乡镇人大履职工作水平提出以下几点建议。

　　 （一）加强联系和指导，营造乡镇人大良好的履职环境。县级人大常委会指导好乡镇人大开展工作，加强乡镇人大工作建设，是法律赋予县级人大及其常委会的职权，是县级人大常委会义不容辞的责任。一是提高对乡镇人大工作重要性的认识。县级人大常委会要善于发挥自身的优势，采取各种措施，积极争取党委对乡镇人大工作的重视和支持，依法促使落实中央省市的政策保障，主动支持乡镇人大依法行使职权，为乡镇人大开展工作营造一个良好的社会环境。二是加强乡镇人大的组织建设。县级人大常委会要加强与党委组织部门的衔接，结合日常工作中了解和掌握的情况，提出合理化建议，力求适应新时代要求，合理配备乡镇人大主席及副主席，专业化、年轻化、知识化配备乡镇人大干部。三是加强对乡镇人大干部的理论和实务培训。每年有目标、有计划、有重点、有主题地组织开展各种形式的培训，要具体到工作程序里、具体到实际工作中、具体到焦点问题上展开学习，不断提高人大干部的履职能力。

　　 （二）着力解决经费问题，保障乡镇人大工作全面顺利开展。保障人大工作经费和代表活动经费,是法律和各级党委有关文件的强制性规定。近年来，省人大推动省财政加大对经济欠发达地区的乡镇每年补助30万元人大工作的财政支持，江门市、台山市财政也相应每年进行资金补助，有效填补乡镇人大经费不足的实际问题，这是一笔保障人大全年有效运作的关键资金，一举改善了办公条件，提升了履职规范化水平，激发了人大干部履职积极性主动性，乡镇人大面貌起了翻天覆地的变化。实践证明，只有将人大经费列入同级政府财政预算并按时足额拨付，才能从根本上解决困扰乡镇人大多年的经费问题,使乡镇人大的工作经费有一个长效的、可靠的保证，才能真正保障乡镇人大工作全面顺利开展。

　　 （三）建立规范化建设工作机制，激发乡镇人大工作内生动力。要坚持结合现阶段乡镇人大履职不规范、权力行使不到位、实际功效与角色定位存在差距等问题导向，以乡镇人大工作规范化建设为基础，制定一套科学的、具体的、量化的绩效评价标准，规范和评价乡镇人大各项工作，把无形的指导管理变为有形的目标管理。要加强绩效评价结果的运用，推动评价结果纳入党委综合考核的内容，要及时向党委反映评价结果，以便党委在人大干部考核奖惩、提拔使用中得到体现，形成既有动力又有压力的激励约束机制。县级人大也要依据绩效评价结果，对绩效优良的乡镇人大给予奖励，对绩效存在严重问题的乡镇人大严格追究责任。

　　 （四）积极开展探索实践，激发乡镇人大改革创新活力。要推动人民代表大会制度在最基层焕发蓬勃生机和活力，不断与时俱进，归根到底还是在创新。一是树立创新意识，理清创新思路。乡镇人大作为基层国家权力机关，处在民主法治的最前沿，直接面对丰富多彩的社会生活，在实践方面更有优势，具有丰富的创新土壤，监督工作、代表工作等方面都有求创新、求突破的空间，要勇于破除重规范轻创新的固有思想，立足实际，创新载体、优化机制，敢于实践，在实践中不断总结、完善和提高，营造良好的创新氛围。二是加强乡镇人大创新实践的统筹指导。县级人大要注重对乡镇人大工作创新实践的调查研究，对于法律有依据、实践效果好、具有推广价值的乡镇人大工作好经验、好做法，通过理论研讨会、各级人大交流会、现场观摩等方式，及时将可复制、可推广的经验制度化、法制化，以实践创新推动制度创新，以制度化方式推动形成“创新—深化—再创新”的良性循环，永葆基层创新活力。

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