长江经济带生态文明建设高质量发展路径研究——以完善长江流域协调机制为视角

　　罗启菱（三峡大学法学与公共管理学院）

　　【摘要】长江流域作为我国发展的战略支撑与生态安全屏障，其治理理念历经从“开发优先”向“生态优先、绿色发展”的深刻转型。本文基于法律文本与实践的双重分析，从制度细化、机制赋能、多元共治等维度提出优化路径，旨在推动协调机制有效落地，强化全流域系统治理，促进长江经济带生态文明建设与高质量发展深度融合，为大型流域现代化治理提供法治化解决方案。

　　【关键词】协调机制 长江流域 高质量发展

　　长江流域资源丰富，素有“水能宝库”和“黄金水道”之称，在我国经济、社会、生态领域有着无可替代的重要价值。党中央、国务院高度重视长江保护工作，2016年，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，为长江流域治理提供了总体战略部署和根本遵循。2018年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，要树立“一盘棋”思想，把自身发展放到协同发展的大局中。树立协同发展理念，有利于缩小区域发展差距，为长江流域发展注入持久动能。2023年，习近平总书记在南昌召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上的重要讲话中指出“要坚持把区域协同融通作为着力点”，有助于实现生态安全、经济繁荣与社会公平的有机统一。党中央全面总结长江流域治理经验，清晰规划长江流域发展路径，实现了生态保护与经济增长的共生共荣，标志着长江治理工作迈入了新的发展阶段。

　　一、长江流域治理取得的成就

　　（一）法律制度创新：构建流域治理法治框架

　　为应对长江流域生态环境的严峻挑战，贯彻落实国家战略部署，我国第一部流域综合性法律《中华人民共和国长江保护法》应运而生，突破了传统按要素或分区域立法的局限，以流域整体性为出发点，明确了长江流域的法律属性，将其定义为一个具有自然地理边界的独立生态系统，统筹生态保护与资源利用，为长江流域治理工作提供了坚实的法律基础。确立了“生态优先、绿色发展”的基本原则，将生态保护纳入经济社会发展决策核心。这一原则要求在保护中发展，在发展中保护，确保了生态修复与经济发展的协调性，这不仅是一种理念上的转变，更是对长江流域经济社会发展模式的根本调整。

　　该法首次建立流域协同治理机制，并设置该机制的职责、构成和运行方式，统一指导长江的保护工作。这一系列的举措在降低协调成本，减少无序修复的乱象，统一指导，统筹推进长江流域的治理工作起到积极作用。法律确立了“国家协调机制+地方分级负责”的治理架构，明确上下游、左右岸的联动责任，形成“一盘棋”管理格局，解决了跨区域、跨部门职责不清的问题，有效遏制跨界污染和生态破坏，推动全流域形成“共抓大保护”的合力。

　　（二）生态环境修复：水质与生物多样性双提升

　　随着技术的进步和生态文明理念的深化，科技赋能下的长江治理工作实现数字化、智能化、精准化的飞跃。科技运用到生态环境修复全过程，新兴技术在水质监测、污染源追踪和生态修复效果评估这些领域发挥重要作用，极大地提高了长江流域的治理效率和治理效果。长江流域生态环境修复工作取得了显著成效，长江流域水质逐步改善，形成具有自我修复能力的水生生态系统，构筑起流域生态安全屏障。全流域构建起”山水林田湖草沙”生命共同体，生态系统重现生机，生物多样性得到系统性恢复，生物指标持续向优，沿岸生态环境质量明显提升。

　　（三）经济绿色转型：生态价值转化为发展动能

　　绿色发展理念深入长江经济带发展过程中，沿江产业通过转型升级实现系统性变革，展现出”生态优先”与”高质量发展”深度融合的现代化转型模式。一批传统产业通过技术改造和模式创新实现绿色发展，重污染行业实施清洁化改造，制造业探索循环经济模式。新兴产业和绿色经济蓬勃发展，长江中下游形成覆盖新能源、节能环保、生态修复技术的产业集群，形成在发展中保护，在保护中发展的良性循环，为长江经济带的高质量发展注入了新动能。

　　（四）协同治理深化：打破壁垒实现共治共享

　　目前长江流域实行区域管理和部门管理相结合的管理模式，流域治理主要依靠行政区域和政府部门，是一种多层次、多主体参与的综合治理体系。这种模式旨在通过跨区域、跨部门的协调与合作，实现流域水资源的高效利用、生态环境的有效保护以及经济社会的全面可持续发展。公众作为重要的监督主体，在长江流域治理过程中的作用与日俱增，法律进一步完善公众参与制度，扩大民意反映渠道，保障公民的参与权和知情权，鼓励更多主体参与到流域治理过程中来，形成了政府主导、多元共治、全民参与的流域治理新范式，此外，通过媒体曝光、公益诉讼等手段，社会监督有效推动了环境问题的解决和生态环境的改善。

　　长江流域治理已经取得阶段性成果，在实践工作中仍面临着一系列挑战，这些问题不仅关乎生态环境自身的复杂性和脆弱性，还与经济社会的进步、利益的平衡调节以及制度发展等多方面密切相关。为促进长江流域协同发展，需进一步完善流域协调机制，来应对和解决长江流域生态修复过程中遇到的各种复杂问题，确保生态修复工作的系统性、科学性和可持续性。推动全流域形成优势互补、利益共享的一体化格局，以实现2035年“健康安澜、宜居繁荣”的长江经济带目标。

　　二、长江流域协调机制完善建议

　　（一）完善协调机制：构建多方协同治理框架

　　协调机制是为了解决流域内实际问题，确保各主体有效协作而设计的系统性规则，可以根据实际需要灵活调整人员配置、工作内容和职责范围。为保障长江流域协调机制的有效运行，可以成立长江流域协调委员会。长江流域协调委员会是长江流域协调机制的临时性协调组织，负责协调的发起，联系多方主体，加强各部门的沟通与协作，确保各主体有效参与决策并形成合意，提高政策执行的效率和效果。[1]

　　长江流域协调委员会主要由三大部分组成：一是国务院相关部门，如国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、水利部等与流域保护相关的部门。这些部门拥有丰富的流域治理经验，可以提供政策支持和全局性指导。二是长江流域内各省级政府。各省级政府提供具体的实施意见，确保政策落实落地和平稳运行。三是专业委员会，如水资源调度委员会、水环境治理委员会、生物多样性保护委员会等，提供更加专业的意见和建议。通过设立长江流域协调委员会，有助于形成科学、高效的协调机制，促进长江流域协调机制有效落实，为长江流域可持续发展提供强有力的保障。

　　（二）完善协调细则：健全标准化操作流程

　　1.明确协调事项“重大”范围

　　《中华人民共和国长江保护法》(以下简称长江保护法）第四条“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”其中概括的协调事项都有“重大”二字，在界定协调事项的边界时，需以“重大”作为核心判别标准。

　　从事项影响程度来看，协调事项影响的程度深。长江流域涉及到多个省级政府和多个职能部门，主体众多，利益关系和相关事项非常复杂，这类事项往往涉及长江流域多元利益主体和复杂治理关系，其协调成效直接影响流域经济发展质量、社会稳定格局及生态系统安全。从事项影响范围来看，协调事项影响的范围大。[2]站在流域层面，事项关于长江流域全局性的政策，未来发展的规划，都属于“重大”事项的范畴。站在国家的层面，事项不仅涉及流域内众多省级政府，还涉及到中央的方针决策，那么事项的影响范围已经从流域内部扩大到整个国家，此类超越单一行政区边界、需多层级治理主体联动的复杂议题，理应纳入全流域协调机制的核心议程。

　　2.完善长江流域协调程序

　　长江流域协调机制的启动需要符合其设定的协调范围，并由长江流域协调委员会为主导启动该程序。首先，对于《长江保护法》明文规定的四类事项，长江流域协调委员会应密切关注相关动态，评估论证需要启动协调程序的，应立刻采取行动，确保事项高效解决。其次，对于《长江保护法》虽未明文规定，但属于第四条规定的长江流域协调机制涵盖范围内，符合上述长江保护有关的“重大”事项，可以向国务院各部门、各省级人民政府申请，由长江流域协调委员会审核通过后启动协调程序。[3]

　　为了提供一个开放的平台，保证各主体充分地沟通交流，长江协调委员会将采取联席会议的方式，商议协调工作中的具体事项。参加联席会议的主体包括事项涉及的部门以及省级人民政府，多方主体共同参与，充分表达观点，提出诉求，在讨论中达成合意，形成初步决策。为进一步验证决策的科学性和可行性，长江流域协调委员会应向专家委员会取得联系，专家咨询会从科学的角度审议决策的可行性，并形成专业的书面反馈意见。最终方案应包含协调事项的具体内容及结果，明确各方主体应承担的义务和责任，来确保决策的有效落实。

　　长江流域协调委员会作为长江流域协调机制的核心实施载体，承担着跨行政区综合治理的实体化运作职能。考虑到流域范围大，流经的区域众多，涉及主体复杂，仅凭长江协调委员会的一己之力难以完成，在执行过程中需要相关部门和区域的共同配合，联动协作。

　　（三）完善数据共享机制：打造安全开放的数字生态

　　搭建长江流域信息交流平台。整合水利、环保、自然资源等部门的相关数据，构建覆盖全流域的信息监测共享系统。形成中央、省级、市级三级架构。中央负责汇聚全流域的信息监测数据，省级政府负责整合区域数据，市级政府负责对接基层监测设备，采集各项数据。通过全流域监测构建一体化监测网络，覆盖水文、水质、生物多样性等核心指标，采用高新技术实时采集数据，提升检测的时效性和准确性。

　　推动共享数据标准化。统一数据标准，长江流域协调委员会制定长江流域数据交换标准，要求地方标准、行业标准与其兼容，对未按标准改造的信息系统实施”数据禁入”措施，使跨区域跨部门数据共享符合区域统一标准。[4]同时动态更新技术标准，长江流域协调委员会发布数据标准，联合高校、企业和专家委员会展开技术攻关，通过数据平台验证新标准效能，验证通过后经联席会议审核发布实施，随着政策变动、流域治理新要求动态更新技术标准，确保与长江流域内政策性文件有效衔接。

　　结语

　　在“绿水青山就是金山银山”的理念下，《长江保护法》创设性地提出了流域协调机制，旨在协调多方利益，促进部门、地区间的合作。因此，要进一步完善长江流域协调机制，出台具体实施措施，用全局性思维协调流域内重大事项，优化流域管理模式，为全国流域治理提供跨区域协同、法治保障、科技赋能的新模板。长江流域协调机制的有效实施，贯彻了生态文明理念，重塑人与自然的关系，推动工业文明向生态文明的跨越，实现生态保护和经济发展的动态平衡，为长江流域高质量发展注入强大动力，推动长江经济带成为“生态优先、绿色发展”示范区域，为全球大河经济带转型提供中国智慧。

　　参考文献：

　　[1]王灿发，张祖增.长江流域生态环境协同共治：理论溯源、核心要义与体制保障 [J].南通大学学报(社会科学版)，2023，39(03):31-42.

　　[2]董正爱，张黎晨.长江流域生态环境修复的空间维度与法治进路——基于空间生产理论的反思与重构[J].中国人口·资源与环境，2023，33(05):49-59.

　　[3]王春业，费博.论长江流域治理的协调机制[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2023，25(02):84-96.

　　[4]潘秋池.长江流域协调机制落实困境及路径研究[J].四川环境，2022，41(06):284-288.