杨黎娟：社会组织内部治理问题研究

　　——以青海省温州商会为例

　　——青海省温州商会秘书长

　　党十八大报告提出“社会建设”中进一步论述：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”在中国社会进步和经济发展过程中，社会组织发挥着重要和独特的作用，社会地位进一步得到了提高，而作为未来10年中国，正是社会转型的重要阶段，社会矛盾也是多发时期，社会组织能否顺应时代发展的需要，为民生服务，为社区服务，为传播正能量服务，如何充分发挥社会组织在社会管理中的协同作用，如何通过完善社会组织内部治理结构来提高其能力和水平，是当今社会及社会组织面临的重要课题。

　　通过对社会组织内部治理结构、自身建设状况的调查研究，从社会协同、互利共赢的角度，建构了社会组织完善内部治理结构及有效参与社会管理的创新机制。从社会组织的特征、类型以及组织治理结构的架构特征与治理机制入手，结合对青海省温州商会这一社会团体的实际，分析了其内部自身建设、内部结构、制度和存在的问题。同时，借鉴西方国家社会组织开展内部治理的实践经验，探讨了我国社会组织内部管理的机制和模式创新问题，提出了一些可行性机制创新体系框架和有针对性的对策。

　　国外商会研究

　　20世纪60年代，对社会组织内部治理的研究，国外最早源自从高等教育管理中获得的启示和经验，他们认为：“非营利组织用以设定长期方向并维持组织完整的机制，一般而言，治理的论述大多是以董事会的角色及运作为探讨核心，治理并不等同于管理，社会组织的治理与公司企业的治理有一些相似性”。内部治理就是针对组织运行过程中，怎样进行决策、谁来参与决策以及怎样互动的问题进行探讨和研究。20世纪90年代初，“全球治理”概念频繁被人们提出，从此，国外学者便将视角转到研究和讨论非营利组织的治理上。但是，外国学者对非营利组织治理的论述大多围绕董事会展开。部分学者认为，治理就是组织理事会的成员表达自己意愿和态度的过程，应采取一系列有效制度和措施来保证组织的行动不偏离组织计划，理事的职能和角色发挥的如何，是治理的关键，直接影响绩效的高低。詹姆斯·P·盖拉特的著作中，分别把组织的决策领导、组织人力资源管理、组织的监督执行和财务管理等作为内部治理的重要因素，并进行了细致分析和比较。由此可见，在非营利组织内部治理问题上，国外研究远早于国内，只是国外学者较普遍将组织治理完全归结于关键部门职能的发挥及在组织中扮演的角色，而对组织整体治理结构框架和机制则缺少探讨，即缺乏对整体结构，包括内部因素和外部影响环境的深入研究。

　　国内商会研究

　　从20世纪90年代初，在社会组织理论研究上，多数是借鉴和引进国外已有理论，以此来解释和研究社会组织在我国产生与发展的必然性。随着理论基础的不断积累和完善，研究内容则涉及社会组织发展所处的内、外部环境、组织建构以及自身能力建设等。从我国专家、学者研究的方向来看：有些专家强调治理理论，具体说，就是组织的利益相关者对组织管理所产生的影响和引导是组织应该重视的；有的学者认为，对社会组织治理两大主要指导思想，即组织进行自治和组织的内部外部利益相关者对组织的治理，主张将这两部分并列进行讨论；还有专家认为，应在借鉴外国学者的社会组织监督治理模型的基础上，结合我国实践，在考虑利益相关者不同需求的前提下，专门探讨了社会组织的治理问题，提出了为提高组织效率应在治理过程中建立综合监督机制模型的建议；甚者还有学者认为，针对社会组织失灵，提出加强对社会组织管理的立法、加强组织信息管理、依法推进公益事业、建立并完善自律和他律结合的道德运行机制等组织治理措施。

　　以青海省温州商会为例：

　　一、青海省温州商会基本情况

　　青海省温州商会于2006年9月12日由青海省民政厅批准宣告成立，获得独立法人资格，是一家非营利性的社会团体，现有会员单位483名，企业共有职工45066名。为了优化内部结构，强化内部管理，促进对外招商引资，于2005年1月19日成立了青海省招商引资促进会，并于商会形成“二块牌子，一套人马”。促进会现有社团会员单位4个，会员单位542个，共有职工61200名。同时，为加强社会组织团体党组织基层建设，不断强化对党员的管理，于2007年2月成立党总支，2008年4月成立党委，下组建党总支2个，社团党支部4个，企业党支部43个，正式党员196名。2012、2013年2月被温州市人民政府授予“全国异地商会规范化建设先进商会”；2013年被温州市委、市政府授予“全国创先争优先进商会”；2011年被青海省委组织部授予“社会组织党建工作省级示范点”；2010年被青海省直机关党工委授予“先进基层党组织”。2005年4月成立青海省招商引资促进会妇女工作委员会；2005年12月成立全省首家青海省招商引资促进会人民调解委员会；2011年9月成立青海省招商引资促进会工会：2012年2月成立青海省温州商会工会；2012年2月成立共青团青海省温州商会委员会；2014年5月成立全省首家青海省温州商会劳动争议调解委员会。商会各种体系的健全，充分发挥各组织的作用，为创造一流商会提供了保障。

　　二、现状与分析

　　（一）青海省温州商会内部治理现状

　　近年来，青海省温州商会始终遵照《商会章程》，坚持以“围绕大局、强化自我、综合服务、协调发展”为宗旨，以青海当地经济社会和谐发展为目标，以温商落户青海穿针引线为主线，以会员企业经营协调发展为目的，以提高自身造血功能、实施热情周到服务为出发点和落脚点，推进了青海省温州商会各项工作的健康、有序、发展。

　　（1）发挥功能作用，提供优质服务。为放大商会服务功能，提高服务质量，真正发挥“娘家”作用，在实际中注重去解决会员遇到的问题和困难。据统计，商会先后协调处理各类矛盾纠纷126起，配合协助司法机关办理案件30起，向各级政府及有关部门反映会员单位和投资人诉求205件，为投资商提供各类咨询服务420次。

　　（2）体现自身优势，开展招商引资。根据招商引资联席会议制度和省级领导领衔重点招商项目制度的及时出台，创新招商方式，明确工作目标，细化工作责任，狠抓工作落实，项目签约率、金额数、履约率、开工率、资金到位率不断提高，从而使招商引资工作取得积极有效的推进。据不完全统计，我会招商引资到位项目40个投入金额达50亿元，成为青海省招商引资的一支主要力量。

　　（3）加强精神文明建设，切实做好公益活动。商会始终把加强精神文明建设，认真做好社会公益活动作为带动温州人——商行天下，善行天下，树立新形象、新行为的重要举措来抓，受到了青海各族人民群众的好评。

　　（4）总结近十年来青海商会党的组织建设创建发展实践中的成功经验，以党组织带会，以会促进党组织发展，从而有效地推动了党组织和商会的双进步。既探索了一条青海非公经济组织党的建设的新路子，又为青海经济社会发展和商会发展、招商引资提供强有力的政治保证。

　　（二）青海省温州商会内部管理制度

　　(l)领导人产生方式。青海省温州商会是2006年9月成立，由会长温端稿同志为主要发起人，先由省商务厅、省民间管理局参与并指导了商会的筹建工作，在协会成立初期，由于会员之间相互并不了解，商会第一届会长、副会长、会长的候选人均由发起人推荐产生，通过第一次会员代表大会无记名投票方式，产生第一届领导人，第一届会员代表大会还设立了名誉会长、执行会长和监事会主任。青海省温州商会章程规定：每五年召开一次会员代表大会。大会采用等额选举的方式选举产生各届领导机构和领导班子。2011年9月27日进行第二届会员代表大会选举新一届领导班子。大会选举前，首先确认会长候选人，常务副会长都有资格竞选，自我发表当选后对商会的发展前景的演讲，然后全体常务副会长表决候选会长名单，以最多票数为候选人，提交会员代表大会最终选举，温端稿会长获得连任。

　　(2)议事决策制度。在本商会的章程中将各个机构的具体职责都有明确的分工，各个机构决策事项和议事规则是：重大事项召开2/3以上的会员代表大会决定；次重大事项召开2/3理事会或常务会理事决定；日常工作由会长办公会议决定；具体运作事务由秘书长决定。

　　(3)其他相关制度建设和运作。青海省温州商会建立了会长办公会议制度、理事及常务理事会议制度、财务管理制度、办公室工作制度等。由于商会工作人员少，没有建立相应内部治理制度。

　　（三）青海省温州商会内部运行机制

　　青海省温州商会的治理机制涵盖了决策、执行、监督等方面，内部治理机制的核心体现在：

　　(1)决策机制。商会这种非营利组织本身就是公民社会的重要组成部分，是民主制度的产物，其决策机制的权威来源于会员企业与市场的认同，在坚持民主化的同时，应广泛听取会员意见，主要采取召开理事会或常务理事会听取意见和建议，并对重大事项和重要活动进行民主决策。同时还要在内部建立会员进行监督，有效处理决策代表性与灵活性的矛盾。

　　(2)人事机制。商会会长、秘书长等领导人的素质和能力，直接关系到商会内部治理的成效，其中会长是本商会运作的核心。因商会实施的是民主管理，按照规定要求商会的核心应通过选举产生，一般将有影响力、信誉好的人员推选为会长和秘书长。

　　(3)财务机制。商会作为一种特殊的社会团体，按照民间非营利组织会计制度规定，要建立相应的财务管理制度，并对商会收入、支出进行系列规范。根据民政部、财政部《关于社会团体收取会费的通知》规定，其会费收缴标准由理事会或常务理事会通过执行。

　　(4)激励机制。激励约束机制是通过权力授予、责任分工、利益分配等激励和约束手段，保证商会按照委托人——会员企业的意愿开展活动。在实施报酬等显性激励机制的同时，要发挥声誉等隐性激励约束机制对其作用。

　　(5)监督机制。商会监督机制是保证其他机制健康有序运行的制约性机制，是对商会进行监督的外部法律法规和内部规范及其运行构成的体系。通过对商会日常运作行为的监督，有效保障会员企业和社会公众的利益。

　　（四）青海省温州商会内部治理的特点及成效

　　青海省温州商会及党组织成立以来，在青海省委省政府的正确领导和扶持下，在有关职能部门的热情关怀和帮助下，坚持“抓党建促会建”的理念，以“打造党建品牌，构建品牌商会”为目标，商会党委着重培养出资人入党，再培养他为本企业党支部书记，充分发挥党组织在非公经济企业的职能作用。商会党委现培养了出资人党支部书记41个，为温州市推荐村支部书记7个，2013年作为“两新组织”的典型事例报到了浙江省委组织部。商会会员从最初的124家企业发展到今天的483家会员单位，其经营项目遍布各行各业，成就了如富康医药、联大化工、天特集团公司、焦煤集团、豪盛矿业、海湖钢材市场、金佰川鞋业、新宏铭印业等各行业龙头企业，温商在青投资额达到200多亿元，在青经商创业的温籍商人已达到7万人之多。

　　一是把维护会员合法权益，促进社会和谐履行宗旨的切入点，维护会员企业合法权益，于2007年1月成立人民调解委员会，调处各类矛盾纠纷164起，化解劳资纠纷71起，配合司法机关办理案件51起，向省市领导反映诉求216件，经省级领导批示86件，挽回经济损失7.13亿元。就在2013年9月份就调处了5件纠纷。2012年1月杨黎娟被省司法厅、省高级人民法院评为全省人民调解能手。

　　二是在四川和玉树等抗震救灾活动中，商会党组织第一时间向党员发出了《多交特殊党费，支援灾区人民倡议书》后，缴纳特殊党费106280元。在商会党组织带头号召下，有的党支部在地震24小时内就把物资运送到八百公里外的玉树灾区，同时成立了救援队赶赴灾区第一线“明眸工程青海行”活动启动后，商会积极参与牵线搭桥给灾区防盲复明工程捐款捐物1000多万元。多年来承担社会责任，捐资助学，慰问社会弱势群体，参加社会公益捐款捐物3800多万元。

　　三是4年来为历届“青洽会”组织国内外工商人士11262人来青观光旅游，实地考察356批次，签约投资项目248个，签约资金383亿元，到位资金167亿元，引进世界500强中国船舶重工集团和中国民营企业500强杭州锦江集团等大型企业入驻青海。

　　四是继续弘扬锐意进取、勇于拼搏、团结互助、敢为人先的精神，加强与各级政府的沟通和交流，在青海这片充满商机和希望的热土上，既为温商在青企业搭建低利息贷款合作平台，促使企业正常运行，又与国家开发银行青海省分行和青海省信用担保集团联系搭桥，争得更便利的支持，进一步促进在青温商企业的健康发展，为青海的经济发展作出了贡献。

　　三、社会组织内部治理存在的问题

　　随着社会主义市场经济的建立和发展，结合青海省温州商会组织的发展状况，其商会的发展虽然有了一定的进步，成绩也比较明显，但由于商会在发展过程中，对自身的职责缺乏明确的认识和缺乏严格的规范，同时受到一些外部因素的影响，现仍然存在着一些问题，其功能的发挥也受到影响。

　　一是商会的法律法规不健全。1998年颁发的《社会团体登记管理条例》，主要侧重于对商会组织的登记行为，在商会的性质、地位、职能、组织结构、活动规则、财务制度等方面并没有涉及，导致商会组织在日常会务上，处理自身与政府、其他商会组织的相互关系时显得无法可依，无所适从，甚至造成摩擦，影响日后的发展。目前，尽快建立起符合市场经济原则和规范化的中国商会体系的呼吁越来越强，这其实也是建立有中国特色的社会主义市场经济体制的客观要求和必然结果。

　　二是商会组织自身建设薄弱。从国外发达国家现代市场经济发展经验可以认识到，现代市场经济体系，政府和商会构成了现代市场经济服务体系，共同为企业提供服务。其中任何的一方缺位或错位都会影响系统的正常运行，因此这对各方自身的能力建设都有着较高的要求。而且，商会组织在这个服务体系中充当中间环节，政府意志和企业意愿体现在这一环节上。青海省温州商会组织虽然能够在一定程度上在这一中间环节扮演着纽带的角色，但由于人力资源管理、资金来源等方面的不足，导致自身能力薄弱往往致使角色缺位。内部没有建立了有效的激励和约束机制，从而使决策机构没有作出正确决策，执行机构没有严格执行以及监察机构（监事会）没有有效监督的组织架构，内部结构需进一步的完善。本商会组织虽然都拥有驻青企业会员，但缺乏对企业有着深入了解的专业人员，对企业面临的问题也缺乏反映机制，不能积极有效地对政府各项政策进行献言献策，商会组织反映不了企业的难题，企业也对商会组织没有信任度和认同感。只有社会组织自身的管理能力、决策能力和协调能力都不断得到了提高，社会组织的可持续发展能力才会逐渐增强，从而更好地确保了组织运转体系的顺畅以及各项制度的健全，使社会组织自身治理结构不断完善。

　　三是商会经费来源困难。目前商会资金的来源主要通过三个途径：一是会费收入；二是接受捐赠；三是开展行业服务。其中相对比较稳定的是会费收入。青海省温州商会会费通过各种渠道争取，获得较为固定经费用于正常开展工作的只有30万元左右，但商会的基本开支约在50万元左右，要开展正常性活动，一般每年所需要的资金约在50万～100万元之间。所以商会的活动开展都受到了资金的制约。加之商会受制于政府，为企业服务不到位，作用不明显，企业资助协会的积极性受到影响，商会为政府提供服务基本上是无偿服务，这种无钱无权的现状使服务工作的力度和手段还不适应商会工作的整体要求。

　　四是制度不健全，自律机制不强。制度是组织内部治理机制顺畅运行和组织章程得以实现的保障和基础。实际来看，商会组织的会议、决策、选举、人事、财务以及日常管理等内部管理制度不完善，即便对内部运行机制作出了规定，但都流于形势，并未严格执行。由于内部治理结构不健全，不同程度影响了商会自律、服务、协调和维权等职能的履行。譬如，在选举制度方面，会员代表、理事、监事等组织负责人如何产生，是否竞选，是否要有专门的选举委员会等事宜都缺少明确具体的规定。另外，大部分私人企业和单位把商会作为一种工具，为个人或个别企业谋利益，不能实行民主制度，不具有行业代表性，与“自我管理、自我服务、自我协调、自求发展”的活动方针相去甚远。因此，必须通过完善和改进自己的内部治理制度去健康发展。

　　我国转型时期的背景和特点，决定了商会在成立和发挥作用的过程中，不可避免地会出现一些问题或被这些问题所困扰，主要原因表现在：

　　一是先天性的依赖心理。长期以来我国政府对社会组织所采取的较为严格的管理体制是造成了社会组织自身能力不足的主要原因。这种管理模式造成了的社会组织独立性不够、角色作用被扭曲、社会参与缺失等先天性弊端。这些弊端直接造成社会组织——特别是异地商会对政府的依赖心理，影响了社会组织的运作能力的提高。对此，要加快政府部门的职能转变，确立社会组织尤其是商会的市场主体地位，改革现行的登记管理制度，实行非营利社会组织的直接登记，把社会组织的业务主管单位变为业务指导单位，并将社会组织推向市场、推向社会，真正名副其实的社会组织。

　　二是行政性干预的惯性作用。商会组织是市场经济的产物，其职能来自于市场的需要、企业的需要、社会的需要。目前政府对商会组织采取了一种行政性管制的体制，并将商会组织职能配置完善锁定在政府相关行业管理部门职能转换和放权的路径上，并受到政府有关部门既得利益的牵制。这种行政性干预的既有“双重管理”体制带来的弊端，又有转型社会中强势政府的行政主导性影响，一些外地商会组织习惯于行政性的管理方式，在政府与企业之间往往更注重于政府的声音，而忽视企业的诉求，结果是商会组织缺乏行业代表性，无法为企业成员提供有效的选择性激励，没有起到促进市场经济体制完善和企业健康发展的作用。

　　三是控制型思维的长期影响。长期以来，政府对社会组织采取控制为主的管理导向，政府监管部门往往采取统一尺度的管理，这种控制型的思维，形成现行的“双重管理”的模式。由于双重管理体制赋予业务主管单位很大的自由裁量权，管理范围的主观随意性大，这种体制对各地商会的发展造成了多重不利影响，既影响了体制内生成的商会社会合法性的取得，同时也影响了体制外生成的商会组织的行政合法性地位的取得，因而在实践中造成了商会发展的滞后，进一步影响了企业的发展和市场经济体系的建设；另外，这种体制在无形中也增加了相关政府管理部门的行政程序和工作成本。

　　四是商会组织受个人能力的左右。“自下而上”发展的商会组织，一般都依靠商会的几个领导层，特别是会长的个人资源、金钱、人脉、影响力等去发展会员，开展会务。这是一个相互发展的过程，健康发展会达到双赢的局面。但这也决定了，一旦自发商会组织领导层力量不够强大，资源不够丰富，商会就会陷入发展的泥沼中，会员难以发展，会务难以开展。

　　五是商会帮助企业维权的能力薄弱。近年来，商会通过青海省政府组织的各种招商引资活动为平台，积极与外省企业联系来青海投资，但是投资企业来青投资后，有些企业与地方政府出现衔接等问题，一时得不到解决，寻求商会的援助，由于商会组织没有成立专门法律机构，没有专职的律师，在为企业维权上，只有依靠政府部门或是政府信访部门，再有通过商会会长的人脉关系予以解决。尤其是企业股权纠纷上，商会本可以协调解决，由于不是没有政府职能部门，有些协调有些部门不予认可，还需通过法院进行审理，耽误了时间，也给企业带来了经济损失。因此，作为商会组织就应该成立法律咨询、律师服务所和事务纠纷调解委员会，跟踪问效、上门服务、主动维权。

　　建立健全社会组织内部治理制度

　　社会组织的内部治理不仅需要构建一整套完善的组织架构，更需要一系列的制度安排来保障各机构有效顺畅的运行。其中主要包括民主决策和选举制度、日常工作管理制度、重大事项公开制度、财务管理制度、信息公开制度、激励制度和监督制度等。

　　（1）日常管理制度，因为组织正常的运转离不开对日常工作的管理。应该包括日常会议、学习培训、请求报告、档案印章等制度，所以，健全的日常管理制度是加强自身建设的基础，也是重中之重。

　　（2）重大事项公开制度。社会组织中的重大事项主要应包括组织的人事任免，资金来源和会费收取情况。因此，组织有必要针对以上事项制定公示制度，不得隐瞒，阳光运作，实话实说。

　　（3）财务管理制度。社会组织的财务管理要按照民间非营利组织会计制度的规定做好账目处理，遵守会计和出纳分开的原则，各司其职，密切配合。尤其是社会组织的资产若来源于国家拨款、政府购买服务或社会捐赠的必须还要接受审计机构的监督，并向社会公布。

　　（4）激励制度。组织应制定相应的激励制度，来确保组织的可持续发展。比如，委以重任、权力和赞赏等激励方式。

　　（5）监督制度。组织的内部治理结构需要健全监督制度，避免重大的决策失误。会员(代表)大会在选举理事会的同时，选举监事会，参与重大事务的决策活动，对理事会、常务理事会等实施监督，使监事会在整个组织管理过程中有效发挥作用。同时要确保会员对重大事项和日常事务有参与权，发挥会员的监督功能，使监督贯穿与组织运行的全过程中。

　　总之，随着政府职能的转型，社会组织将会有更大的作为空间，借鉴国外非营利社会组织好的可用的经验，不断加强社会组织自身的能力建设，才能确保社会组织“搞得活、管得住、建得好、不失控”，才能使社会组织管理达到一个高度，内部保持正常和谐有效地运转，做到正确把握方向，注重有效协调；建立健全制度，不断加强管理；加强行业自律、规范综合发展；注重转变职能，充分发挥作用；主动承担职责，公平有序竞争；加强理论研讨、组织交流培训；参与公共事业，积极回报社会。

　　结束语

　　社会组织的发展关系到经济发展和社会管理的创新，是构建和谐社会的一件大事，在肯定社会组织的作用和功能的同时，其内部治理机制存在的现实困境和问题直接影响了它们发挥正常的社会实效。完善社会组织内部治理机制是一项复杂的工程，不是一朝一夕就能做到的，本论文通过对国内外已有理论的研究和经验介绍，得出以下结论：社会组织内部治理，为了实现组织目标，通过组织规章和章程、分工和合作，在决策、执行、监督三者之间形成的一种互动过程。社会组织全体在结构设置和人员配置上按照适度、合理和民主的原则，通过完善结构来实现社会组织自治；通过日常管理、财务、人力资源管理等制度来保障各个机制的有效运行，达到预期目的。