退耕还林如何实现山绿人富——专访国家林业和草原局退耕还林办公室主任周鸿升

　　退耕还林不仅开创了农村大规模生态建设的先例，为美丽中国增绿添彩，而且找到了“三农”问题突破口，促进了农民增收、农业增产和农村发展

　　5个月前，国家林业和草原局退耕还林办公室主任周鸿升专程去了趟四川大巴山，考察当地的退耕还林实施情况。让他惊讶的是，当地的贫困农户退耕后都选择在山上种起了花椒。

　　“一亩花椒一年收入几千元完全不成问题。”周鸿升在接受《瞭望东方周刊》专访时说，这给当地贫困农户带来了实实在在的经济收益，也帮他们找到了一条脱贫致富的新路子。

　　而这正是退耕还林希望达到的目标，“不只让山变绿，也要让人变富”。

　　始于1999年的退耕还林，由陕北走向全国，最终发展成为一项涉及25个省（区、市）、覆盖八成多国土面积的重大生态工程，在过去近20年里，极大改善了中西部地区的生态环境以及农民的生活面貌。

　　“退耕还林不仅抓住了我国生态恶化的主导因子，开创了我国农村大规模生态建设的先例，为美丽中国增绿添彩，而且为有效破解‘三农’问题找到了很好的突破口，促进了农民增收、农业增产和农村发展。”周鸿升说。

　　生态效益价值量是工程投入的3.1倍

　　《瞭望东方周刊》：党的十九大报告和2018年政府工作报告都特别提到了退耕还林，足以显示出中央对这一生态工程的重视。退耕还林自1999年试点实施以来，如今已近20年。你如何评价它产生的生态效益？

　　周鸿升：退耕还林是党中央、国务院为治理水土流失、改善生态环境作出的重大决策。从过去近20年的实践来看，退耕还林实现了这一目标。

　　前一轮（1999~2013年）退耕还林工程相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区，占国土面积82%的工程区森林覆盖率平均提高3.6个百分点，西部地区有些地方提高了十几个甚至几十个百分点，昔日荒山秃岭、水土横流、风沙肆虐的面貌得到了明显改观。

　　比如内蒙古是全国退耕还林总任务最多的省区。经过多年的努力，退耕还林工程区的林草覆盖度已由15%提高到70%以上，水土流失和风蚀沙化得到遏制，扬尘和风沙天气减少，局部地区小气候形成，生态状况明显改善，实现了由“沙逼人退”向“人进沙退”的历史性转变。

　　而四川通过实施退耕还林，10年内累计减少土壤侵蚀3.2亿吨、涵养水源288亿吨，减少土壤有机质损失量0.36亿吨，境内长江一级支流的年输沙量大幅度下降，年均提供的生态服务价值达134.5亿元。

　　可以毫不夸张地说，前一轮退耕还林工程每年产生的生态效益总价值量相当于工程总投入的3.1倍。

　　《瞭望东方周刊》：不过，也有专家提到，一些原本不适合退耕还林的地区盲目退耕还林，不仅没有起到生态修复的作用，反而破坏了当地的自然平衡。是否存在这种现象？

　　周鸿升：因为补贴的刺激，前一轮退耕还林中有的地方确实存在盲目退耕还林的情况，但几乎可以忽略不计，非常少。

　　我认为，外界对退耕还林存在一些误区，认为只有坡耕地才能退耕，所以看到一些沙化地区或者平原地区退耕就觉得政策执行出了问题。实际上并不是这样，沙化土地同样需要退耕还林。

　　这些沙化地区本来气候就比较干旱，降水少，粮食作物需水量和耗水量都比较大，反而会加剧土壤的沙化，但退耕后种植适合当地的生态林，既能防风固沙、控制土地沙化速度，还能涵养水源、保护生态。

　　而在一些平原地区退耕还林也有一定的必要性。比如北京就提出平原造林，在城市周边的一些生态敏感地区退耕还林或者植树造林，能够改善当地的小气候，实现城市走进森林、森林拥抱城市的目标，真正实现人与自然的和谐相处。

　　退耕还林能促进粮食增产

　　《瞭望东方周刊》：由于被认为冲击耕地保护红线，影响粮食安全，退耕还林曾在2007年被叫停。应如何看待这件事？

　　周鸿升：退耕还林被叫停跟当时所处的时间和空间节点有关。当时，确保粮食安全是中央非常重视的一件事，而退耕还林恰巧开展的速度比较快、量比较大，难免让外界产生一些疑虑。

　　实际上，退耕还林是耕地休养生息的重要途径，通过调整土地利用结构，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，可以改善农业生产环境，促进农业生产要素的转移和集中，提高复种指数和粮食单产，实现地减粮增。

　　以地处科尔沁沙地南缘的辽宁彰武县为例。该地曾是沙丘遍布的风沙之地，经过十余年退耕还林，6座万亩以上的流动、半流动沙丘得以固定，粮食产量由2000年的1.7亿公斤增加到2015年的11.6亿公斤，成为辽宁省的商品粮基地县。

　　据国家统计局的统计数据分析，1998~2003年，退耕还林工程省区粮食减幅比非退耕还林省市少14.4个百分点，25个退耕还林工程省区减少的粮食产量仅占全国粮食总减产量的59.7%。

　　近年来，全国粮食持续增产，退耕还林工程区贡献巨大。与退耕还林前的1998年相比，2013年工程区粮食播种面积增长9.18%，谷物单产提高19.0%，粮食总产量增加34.45%，对实现全国粮食连续增产的贡献率近90%。

　　新一轮退耕还林启动后，为了确保退耕地不与基本农田发生冲突，各地林业部门与国土部门密切合作，由国土部门先划定退耕还林地类型和范围，林业部门再据此实施退耕还林，确保该保护的耕地切实得到保护，该退耕的耕地尽量退耕还林。

　　《瞭望东方周刊》：前一轮退耕还林曾因计划面积太大、退耕速度太快引发外界质疑，国务院曾下调退耕还林的任务量。新一轮退耕还林如何避免这一问题？

　　周鸿升：前一轮退耕还林年度任务量是国务院根据当时的经济社会发展状况、粮食供求关系、粮食库存情况和生态建设的需要综合确定的。由于当时粮食出现了阶段性、结构性供大于求，因此2002年和2003年安排任务较多。2004年以后，国务院根据粮食供求状况的变化，及时对退耕还林任务进行了调整。

　　2014年，在充分考虑到我国面临的生态形势后，中央作出决定，启动新一轮退耕还林。

　　新一轮退耕还林任务的确定更讲求实事求是，不再是中央自上而下的分解退耕还林任务，而是更加尊重各地的意愿和实际情况，由地方自下而上的自行申报退耕还林任务量。

　　各地的任务量都是先经由乡镇、县、市、省区一级级上报而来，然后我们再进行核准。我们在核准任务量时始终遵循一个原则，就是只少不多，即最终确定的退耕还林任务量只会比各地上报的量少或者一样，不会比它多。

　　经济林占比已达三分之二左右

　　《瞭望东方周刊》：相较前一轮退耕还林，新一轮退耕还林强调要发挥经济效益。你认为，退耕还林政策从注重生态效益转向注重经济效益的原因何在？

　　周鸿升：我认为有两方面的原因：一方面前一轮退耕还林已在全国实行了十几年。在中央的强力引导下，各地的退耕还林工作取得了阶段性成果，在治理水土流失、涵养水源上发挥了极大的生态效益，达到了预期目标。

　　新一轮退耕还林的重启是建立在前一轮的基础之上。既然前一轮退耕还林已经实现了生态效益的最大化，那么新一轮退耕还林也就无需再过分强调这一点，可以转而考虑其经济效益，要做到“锦上添花”而不是再“画蛇添足”。

　　十八大以来，习总书记、党中央高度重视扶贫工作，而实施退耕还林的地区，比如西南、西北等地正是一些集中连片特困地区，因此，这一政策自然也要考虑如何去帮助当地农民脱贫致富。

　　我们在退耕还林树种的选择上不再一味强调只种生态林，更尊重农民的个人意愿，他们可以选择适合当地种植的经济林木，比如陕北的苹果、四川的猕猴桃。

　　《瞭望东方周刊》：目前，经济林在退耕还林中的占比如何？其在帮助贫困地区脱贫致富上又发挥了怎样的作用？

　　周鸿升：经济林在新一轮退耕还林中的占比已达到三分之二左右。根据我们对全国100个退耕还林样本县的监测，新一轮退耕还林对建档立卡贫困户的覆盖率达到了18.7%，西部一些地区，如甘肃环县的覆盖率更是高达49%。

　　一些地方通过种植经济林，探索出了脱贫致富的新路径，实现了生态富民。

　　比如陕西延安，到2016年底，该市的林业产值已达24.3亿元。其中，干杂果经济林15亿元，森林旅游直接收入1.2亿元，林下经济、承揽园林绿化及林木种苗8.1亿元。农民收入由1998年的1356元提高到2016年的10568元。

　　云南昭通则在退耕还林后种植了包括花椒在内的45万亩经济林，每户平均新增3.4亩经济林。习总书记在当地考察时曾高度评价：“小小花椒树、致富大产业”。

　　更为重要的是，贫困农户在这个过程中能够学到一些种植技术，掌握一门手艺，为贫困地区找到了一条可持续脱贫路径。可以说，退耕还林为退耕区农民的脱贫致富奠定了坚实基础，使得“绿水青山”真正变成了“金山银山”。

　　最大程度维持农户退耕还林热情

　　《瞭望东方周刊》：有退耕农户反映，新一轮退耕还林启动后，他们所能获得的补贴不增反降。从政府的角度来看，这是怎样的一种考虑？

　　周鸿升：前一轮的退耕还林补贴由粮食补助、现金补助以及种苗造林费三部分组成，其中粮食补助标准是长江流域及南方地区每亩每年300斤、黄河流域及北方地区每亩每年200斤；现金补助为每亩每年20元；种苗造林费则是一次性补贴50元。

　　2007年，为切实巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题，国务院又决定在退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金继续对退耕农户给予适当的现金补助，补助标准为长江流域及南方地区每亩每年补助125元、黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助90元，补助年限为还生态林8年、还经济林5年。

　　新一轮退耕还林不分南北方、不分生态林经济林，中央每亩补助1500元，其中通过财政专项资金安排现金补助1200元、通过预算内投资安排种苗造林费300元（从2017年起提高到了400元）。

　　相较于前一轮，新一轮退耕还林的补贴确实偏低，但这是多个部委经过数次调研、反复测算后得出的结论，并不是胡乱作出的决定。这样做的原因主要是，前后两轮退耕还林的时代背景和目的都发生了变化。

　　前一轮的退耕还林是在当时生态形势比较严峻的情况下紧急开展的。考虑到中国当时的经济发展水平还不高，农民除了土地没有其他增收途径，中央为了提高农民的退耕还林积极性，便制定了比较高的补贴标准。

　　而新一轮退耕还林是在前一轮退耕还林的成果之上进行的，水土流失问题已得到控制，加上经济林的种植本身也能给农户带来一定收入，补贴的作用不再那么重要，所以便下调了补贴标准。

　　《瞭望东方周刊》：补贴下调会影响农户的退耕还林积极性吗？

　　周鸿升：其实，我们在调整补贴标准时对这种情况已有预判，肯定会影响到一些地区的退耕还林热情，尤其是北方地区。

　　因此，我们在制定新一轮退耕还林政策时特意设计了一个特别的补贴机制，就是除了中央补贴外，各地还可自行再给予退耕户补贴。简单来说，退耕户可以获得中央以及地方两级财政补贴。

　　目前，国内一些省份已经开始推行这种补贴方式。比如山西，除了中央的统一补贴外，省里还额外给予贫困县退耕户每亩八百元、非贫困县退耕户每亩五百元的补贴，这样农户能够拿到的补贴就跟前一轮退耕还林时相差不多了。

　　当然，更好的办法是在现有的基础上，将新一轮退耕还林的补贴在2021年到期后再延长一个周期（五年），这样就能最大程度维持农户的退耕还林热情。

　　从“由黄变绿”“由绿变富”迈向“由富变美”

　　《瞭望东方周刊》：在推进退耕还林的过程中，有遇到什么困难或者问题吗？

　　周鸿升：国务院在1998年颁布了《基本农田保护条例》，规定不能在基本农田上挖塘种树，但林业部门并不掌握各地的基本农田数量以及分布情况，所以在制定退耕还林任务时往往会遇到尴尬。

　　比如坡耕地，退耕还林针对的主要就是坡耕地，但我们在各地的调查发现，至少70%的坡耕地被划成了基本农田，甚至连一些陡坡梯田也不例外。2014年，新一轮退耕还林启动后，全国8000万亩坡耕地中，只有2000多万亩不属于基本农田。

　　这个数量无法满足新一轮退耕还林的需要。后经过争取，国务院同意从划入基本农田的坡耕地中拿出3700万亩作为可退耕还林地。但从目前来看，一些地方受耕地保有量和基本农田保护指标的限制，没有完全做到应退尽退。

　　《瞭望东方周刊》：十九大报告对美丽中国建设提出了更高要求，也首提要实施乡村振兴战略。退耕还林作为一项实施已有二十年的大型生态修复工程，跟两者的关系密切，在新的时代背景下，又该如何去做？

　　周鸿升：在推进美丽中国建设和实施乡村振兴战略的过程中，退耕还林还要有大作为、大发展，其中最重要的是要建立长效机制，稳定和巩固退耕还林的成果，确保退耕地不复耕。

　　很多地方都意识到了这一问题，出台了一些退耕还林的保障政策，尤其是陕西，退耕还林的成果巩固得非常好，生态形势已实现逆转。只有这样，退耕还林才能长久地、可持续地发挥生态和经济价值，助力美丽中国建设和乡村振兴。

　　当然，在巩固现有成果的基础上，退耕还林也要适时地调整方向。前一轮退耕还林追求的是“由黄变绿”，让黄土高原这些水土流失的地方绿起来；新一轮退耕还林开始追求经济效益，力求实现“由绿变富”，使农民脱贫致富。

　　未来，退耕还林的重心或者大方向，将会是实现“由富变美”，在“美”上下功夫，通过种植多样化的树种，比如苹果、杏树、桃树这些兼具经济性和观赏性的植物，带动农村的多产业发展，建设生态宜居的美丽乡村，进而实现乡村振兴。

　　《瞭望东方周刊》记者王元元/北京报道

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