全球首个“碳关税”CBAM 落地：中国企业面临的挑战和应对之策

　　贾彦

　　自2015 年《巴黎协定》达成以来，全球气候治理进入全面低碳转型阶段。2019 年12 月， 欧盟委员会公布了应对气候变化、推动可持续发展的“欧盟绿色新政”，其核心是“碳边境调节机制”（CBAM），目的是保护欧洲企业国际竞争力和解决碳泄漏问题。此后，欧盟积极推进CBAM 立法进程，并于2023 年5 月17 日正式生效，将于10 月起正式执行。作为欧盟推行的一项绿色新政策，CBAM 本质是为进口产品设立一个虚拟的碳定价机制，通过该机制，欧盟生产者在欧盟碳市场（EU ETS）下承担的碳排放成本将被镜像地施加于进口产品，所以CBAM 也被认为是一种隐蔽的贸易保护主义政策。

　　欧盟是我国第一大贸易伙伴，经贸关系非常密切。从CBAM 所适用的商品范围主要覆盖的钢铁、铝、水泥、化肥和电力这五个行业产品贸易情况来看，2022 年中国向欧盟出口“CBAM 覆盖产品”总额为199.6 亿欧元，在所有对欧盟出口国中排名第一。2022 年欧盟从中国进口的商品总额为6260 亿欧元，由于中国对欧盟出口的主要产品并非CBAM 所覆盖的初级原材料产品及其直接衍生品（如钢管、螺丝和铝结构件），其中CBAM 覆盖产品占比仅为3.2%。但如果未来欧盟将CBAM 覆盖范围延伸至钢铁和铝行业的下游，对我国企业出口的影响将发生根本性变化。如机械及运输设备包含了大量钢铁及铝产品的间接出口，虽然我国钢铁、铝及其制品对欧盟的直接出口规模仅占我国对欧盟总体出口规模的不到2%，但我国对欧盟出口的机械及运输设备占比较大，2022年该比重已达55%，由此判断CBAM的实施将可能使我国有关行业对欧盟出口成本大幅增加。目前，欧盟引入碳关税将全球碳市场发展联系起来，也将绿色发展与国际贸易联系起来，新的国际气候环境、国际贸易格局将逐步塑造，这一政策的实施对国际碳市场的基本运行格局及全球低碳转型的节奏、绿色与科技产业竞争都将产生深远的影响。

　　一、欧盟实施CBAM对我国“双碳”战略的影响

　　一是对国内绿色转型与减碳效能提升提出新挑战。在CBAM框架下，欧盟规定对含碳商品进口施行准入许可收费，这一费用最终由生产商承担，相当于是欧盟针对部分进口商品的碳排放量征收关税。不少欧盟市场上的企业过去往往通过属地转移规避欧盟相对较严格的减排要求，达到降低碳排放管制成本的目的。通过CBAM税费调整，欧盟可以调整碳配额价格，以防止企业规避欧盟碳排放管制，防止碳泄漏，提升碳减排效能。

　　欧盟碳市场将从2026年开始削减免费配额，直到2034年全部取消。这表明欧盟将以更明确、更严格的实施路径推动气候治理目标的实现。此举使欧盟在国际碳市场的话语权显著增强，在国际准则的制定方面也拥有较强的影响力，此次碳边境调节机制的出台意味着国际气候治理法律环境的嬗变和国际碳减排的节奏进一步提升，未来国际减碳以及碳市场发展，绿色产业、绿色技术等层面的竞争将更加激烈。在全球科技与绿色竞争的大趋势下, 中国“双碳”战略目标实施任务时不我待，我国企业将加快绿色低碳转型发展以及减碳效能提升，以应对较长时期绿色领域国际贸易格局的调整与演变。

　　二是CBAM的实施对国内碳定价能力、碳价的国际认可度提出新要求。作为欧盟碳交易市场的补充政策，CBAM要求对欧盟进口产品需缴纳的碳关税与欧盟碳排放配额交易价格直接挂钩，未来免费的碳配额交易制度将逐步退出，碳排放配额将逐步收费。2026年1月1日起，欧盟企业不但要报告每年进口产品的碳排放数据，还要支付对应的碳排放费用。CBAM将从2026年至2034年逐步强化，推进速度将与欧盟碳交易市场中免费配额逐步取消的速度保持一致。欧盟碳排放配额价格提升以及碳关税价格传导必将会对中国碳价格走势产生影响。

　　CBAM对钢铁、铝和氢只征收其直接排放对应费用，而对于水泥、电力和化肥，CBAM 既对直接排放收费，也对间接排放收费，这意味着各出口国需制定更加完整、准确、透明的碳排放量化要求。目前，全国碳市场采用以行业范围划分、以企业和设施为边界的数据碳核算标准，与CBAM 以产品维度划分的核算标准不完全相同，数据基础尚存差距。若不能满足CBAM 对碳排放数据的透明度和可靠性的要求，就要被动使用欧盟带有一定惩罚性缺省值（又被业内称为“高限值”）来计算产品碳排放，致使企业出口的隐含碳成本增加。

　　三是对我国高碳排放行业转型升级提出了更加紧迫的目标任务。欧盟碳边境调节机制CBAM 适用的商品范围涵盖水泥、电力、化肥、 钢铁和铝五个领域，最直接的影响是对中国出口企业产生经济效益压力。例如，实施CBAM 将增加中国能源密集型产业出口成本，削弱钢铁行业等机械制造业出口的比较优势。假设碳关税机制在国际层面全面启动，我国进出口商品的外贸格局基本是出口需缴纳的碳排放关税要高于进口商品收入的碳排放关税。由于能源密集型出口商品占比较其他经济体更高，CBAM 实施后，我国出口企业承担的减碳成本相对更高，高碳行业细分领域转型升级压力很大。

　　近几年， 中欧贸易合作非常紧密。从2020 年开始，中国已连续三年成为欧盟最大贸易伙伴。我国是欧盟能源密集型进口产品的第二大来源地，欧盟在化工品、矿物/ 金属、电子产品、医疗产品等行业的103个类别对中国产生“较强的战略性依赖”。近年， 欧盟碳期货价格一度高达95 欧元/ 吨，约合人民币700 余元/ 吨， 而2022 年全国碳市场平均碳价仅为55.3 元/ 吨。CBAM 机制最可能首先冲击钢铁、电解铝、水泥、塑料等能源密集型行业，以欧盟碳价与我国碳价的差值为计算方式征收碳关税，会造成这些行业利润大幅下降。此外，考虑到国内碳抵扣的情形，当前我国重点碳减排的产业集中在电力行业，尚未覆盖全部八大高碳排放行业，出口抵扣减低企业降碳成本的空间缩减。总体上，CBAM 的实施无疑大大增加了中国产业升级、绿色转型以及发挥碳市场机制作用的紧迫性。

　　二、应对国际“碳关税”CBAM冲击的对策建议

　　根据欧盟委员会规定，CBAM的实施将分阶段进行，逐步扩大行业覆盖范围并提高政策力度。过渡期（2023 年10 月1 日—2025 年12 月31 日） 覆盖钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气行业的产品的直接排放、特定条件下的间接排放及少量下游产品。该阶段进口商只有申报义务，无需缴纳任何实际费用。实施期（2026 年后）覆盖行业可能会进一步扩大，对于工业行业的免费配额也将逐步取消。CBAM 政策力度将从2026 年至2034 年逐步增强，在2035 年将完全取消CBAM所覆盖高碳产品的免费配额。因此，该阶段进口商除申报义务外，还需购买对应数量的CBAM 证书用于清缴。国内各方针对CBAM 的分阶段实施应做好以下几方面的应对措施。

　　第一，加快完善全国碳排放市场交易体系，进一步提升服务“双碳”战略的能级。着力推动全国碳市场建设，逐步拓宽碳排放权交易行业范围。现有全国碳市场碳配额交易仅包括电力部门，将导致我国对欧盟出口产品不具有享受其他行业抵扣政策的权利。应尽快将八大高碳排放行业全部纳入全国碳市场，将水泥、钢铁、铝、化工等行业纳入减排与排放权交易范围，积极推动国内碳市场对标国际碳市场建设。面对CBAM带来的全新挑战，可分阶段推动全国碳市场扩容，优先考虑纳入与CBAM重叠、碳数据基础好的行业，逐步覆盖包括钢铁、铝等更多高碳行业。受CBAM影响的国内企业应积极建立碳管理体系，提高企业参与碳市场、运用交易工具降低减排成本和管控市场风险的意愿和能力。通过多元化手段完善市场功能、提升市场成熟度，长期稳步缩小我国与欧盟碳价的差距，为碳关税合理回流提供渠道。

　　针对薄弱环节加快完善碳排放的核查、监测和报送机制，高度重视碳数据质量，构建中欧双边互认的碳核算体系。引导相关行业依据国际准则结合国内实际情况，确定核算边界，充分考虑不同国家生产工艺和原材料的差异，编制分行业温室气体排放清单。出口企业应利用四年过渡期，做好欧盟碳边界调整机制实施准备，健全产业链上全产品生命周期的碳排放监测体系，形成碳核算、碳披露、碳交易、碳审计全链条碳资产管理模式，持续有效地应对气候变化外部性问题。

　　第二，加强碳排放监测与碳排放数据体系建设，完善数据出境安全评估与管理。欧盟碳边境调节机制将对已经实施碳定价和设立碳市场的国家设置抵扣政策。以下两类企业出口欧盟可以获得碳排放费用抵扣，一是欧盟同类产品企业获得的免费排放额度；二是出口国在国内碳排放费用缴费部分。碳排放数据监测与共享是碳关税抵扣的重要基础设施，应建立科学规范、公开透明的碳排放核算体系，完善国内企业碳价支付登记与数据收集，在碳排放数据监测与计算标准、数据开放等方面，加强数据对接、规则谈判与国际协调。

　　数据出境是应对CBAM落地实施中风险防范的重要一环。我国于2022年9月正式生效了《数据出境安全评估办法》，明确重要数据出境需向相关部门申请数据出境安全评估。而在CBAM的修正案中，要求其进口商在2023年10月—2025年12月的过渡期内，按季度报告自行申报产品数量和碳排放数据。未来，CBAM的申报环节或将成为数据出境安全评估的重点对象。考虑到碳市场与CBAM作为相关法案中可能涉及的 “关键信息基础设施”与“重要数据”，为提高在碳排放监测报告要求下、通过产品追溯进口国产业的技术水平、产业链及碳市场相关情况的数据安全性管理，亟须加强重要数据的识别和合规工作。

　　同时，加强碳市场基础数据安全建设，采取事前评估与持续监督、风险自评估与安全评估相结合的方式，明确碳排放相关联数据出境的主体责任，实现监管闭环，确保全国碳市场交易数据、碳排放核算数据、市场主体信息等重要数据在国际贸易中的合规使用与流通。受CBAM影响的国内企业，尤其是未来在“碳市场”与“CBAM”重叠区的企业，须跟踪有关数据出境衡量标准及政府批准程序，依法进行数据出境安全评估与申报。第三，加大对竞争性行业绿色产能升级的政策支持、资本支持，推动高碳排放行业加快转型升级、绿色发展。大力发展循环经济，培育绿色生活方式，打造绿色消费新动能，引导绿色产业发展，打造经济增长新动能，依托国企混改实现绿色产业、技术与金融的融合发展。充分发挥多层次资本市场、多元的资本市场工具在推动绿色金融融合发展中的作用，不断创新绿色金融产品，引导股权投资基金等长期资本流向绿色技术创新领域。优化碳配额交易收益分配机制，最大限度提升碳交易收益在激励企业绿色转型、提升绿色技术创新以及低碳可持续发展中的作用。

　　持续推动高碳排产业绿色转型，推动减碳技术创新。目前我国工业领域的低碳工艺与技术与发达国家尚存在一定差距，且这一差距将直接体现在CBAM 费用算法中，增加我国企业支付CBAM 的负担。针对上述劣势，应加快推动电力领域、交通领域以及热力领域等能源结构转型优化，加强建筑领域、节能环保领域的转型升级与绿色改造，引导工业生产过程低碳改造，推动城市轨道、船舶、钢铁等行业绿色升级改造，积极布局新能源等绿色产业链。创新发展推动绿色产业技术创新，优化降碳技术，重点推动如氢能和碳捕获（CCUS）等实现净零排放目标的减碳技术创新。

　　第四，持续推动气候领域国际合作，推动形成公平公正的全球气候治理规则。前瞻性把握全球气候治理与碳市场发展的长期趋势，全面推动与发达国家、发展中国家的碳市场规则协调，依托区域贸易伙伴关系，提前布局国内国际碳市场互联互通，加强国际碳市场合作。在碳关税价格机制影响下，中国企业将加大力度投资欧盟绿色产业、新能源行业。面对中欧投资贸易发展中的新机遇，须深化中欧在新一轮绿色产业链、供应链变迁中的合作机会，积极布局“一带一路”绿色产业、减碳技术协作。

　　积极把握全球碳市场发展新趋势，主动参与国际碳市场的标准制定、机制建设和市场联通。密切追踪欧盟CBAM 机制方案、实施细则与政策变化趋势，重点围绕CBAM 的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容，与欧盟方面保持紧密联系与磋商。充分利用中国作为全球最大规模碳市场的优势，交流中国碳市场建设经验，提升中国碳定价在国际市场的话语权，与欧盟形成碳定价机制互认。强化碳市场发展协作共赢，推动形成国际一致的、公平公正的减排框架与碳关税实施细则。

　　第五， 进一步提升碳排放权价格竞争力，适时推出我国碳关税。积极构建有效的碳排放价格机制，提升碳排放价格发现功能、国际碳市场定价能力，以碳市场价格竞争力提升我国绿色发展的竞争力。推动碳价格变化有效反映绿色发展、减碳效能的成果，发挥碳价格在有效引导资金流向绿色产业改造、绿色技术创新行业与领域的功能，发挥我国在国际绿色竞争中的产业优势、技术优势。引入多元定价工具， 积极发挥不同减碳工具的功能作用，以最大限度最小成本实现经济、社会、环境动态平衡发展。

　　加紧研判国内碳市场发展的战略形势，全面评估碳价波动的社会与市场承载能力，建立健全减排降碳救助机制。以碳关税推动我国对标国际规则，充分发挥碳关税在防止碳泄漏，提升减碳收益中的作用。我国碳市场建设较具引领能力，在未来国际碳市场竞争加剧的情形下，推出碳关税也有利于我国获得碳减排能力全球配置中的关税收益，为以碳收益运用推动碳减排效能提升提供新的调节机制。

　　（本文作者为上海联合产权交易所研究院院长、首席研究员）

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