金融工作将强监管防风险促发展

　　罗志恒（粤开证券首席经济学家）

　　中央金融工作会议从过去的“全国金融工作会议”升格而来，提出了中国特色金融发展之路，加快建设金融强国，核心主题归纳起来就是强监管、防风险和促发展三个方面。

　　优化中央和地方债务结构

　　会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”，明显不同于2017年会议的“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。

　　2017年所处的经济环境和政策背景是供给侧结构性改革，地方政府债务尤其是隐性债务导致宏观杠杆率大幅攀升，为避免杠杆过快上升产生金融风险，抓住地方政府这一行为主体来严控债务和金融风险，侧重结果导向。

　　今年的中央金融工作会议所处的宏观和政策环境是疫后经济恢复期，在宏观税负下行、经济社会风险财政化驱动下，地方政府债务既有政绩观的驱动，更有被动式抬升，因此财政风险与金融风险的关联，不能简单从政绩观纠偏和问责角度，更应建立起相应制度。概要言之，其一是从侧重结果导向到侧重过程和制度建设；其二是认识到债务形成既有地方政府主观，也有客观环境导致；其三是明确债务风险管理的目标是高质量发展，而不是压降债务绝对规模。

　　“优化中央和地方政府债务结构”，是未来优化政府债务结构以及防范化解地方债务风险的重要方式。当前地方政府债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险；中央政府债务占比低，中央加杠杆空间大。地方政府举债成本高、周期短，中央政府举债成本低、周期长。因此，有必要提高中央政府债务比重，通过转移支付的方式缓解地方政府收支矛盾。事实上，今年的赤字规模高于去年的7200亿元，全部由国债承接；10月下旬全国人大常委会通过的增发1万亿元国债，都是优化债务结构的行动。

　　金融支持房地产风险化解

　　会议提出，“促进金融与房地产良性循环，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求，加快保障性住房等‘三大工程’建设，构建房地产发展新模式。”

　　随着我国房地产市场供求关系发生重大变化，近几年房地产领域逐步暴露出一些风险，例如房企债务风险、期房烂尾风险、房地产销售和投资持续低迷等，对财政、金融、经济等各方面都产生了重大影响。这与房地产发展的旧模式密不可分，房企通过“高周转、高杠杆、高债务”实现野蛮生长，部分地方监管部门未严格执行预售资金监管制度，房地产市场存在部分投机炒作行为等，因此要构建房地产发展新模式，须促进金融与房地产良性循环。

　　要化解当前房地产风险，有几个重要抓手：一是做好“保交楼”工作，加强对房企的预售资金监管，防止期房烂尾，保障购房者的合法权益；二是防止健康房企出现流动性紧张，要一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，当前金融机构为保障资金安全而出现慎贷惜贷行为，导致民营房企面临融资难问题；三是提振居民购房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求；四是加快保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设，既能对冲房地产投资下滑，又能改善居民居住条件。

　　及时处置中小金融机构风险

　　近年来，中小银行在发展经营过程中聚集了较多风险，因此会议要求“及时处置中小金融机构风险”。

　　2019年起，个别城商行、部分地区的村镇银行陆续爆发风险事件。一是包商银行等城商行被民营资本“掏空”，侵害储户和其他股东权益。2005-2019年，“明天系”通过注册209家空壳公司，以347笔借款的方式套取信贷资金，形成的占款高达1560亿元，且全部成了不良贷款。二是河南等地的村镇银行出现“取款难”问题，源于缺乏规范的公司治理，以及银行通过互联网平台推介、异地敛存、线上吸储放大了风险。此外，村镇银行、监管系统均出现金融腐败现象。三是部分地方政府在扭曲政绩观的引导下，不当干涉当地银行业务，抬高隐性负债。长期与房地产和地方融资平台高度绑定的中小银行，承担了较多隐性债务，无法有效地实现模式转变、职能转换，并不断积蓄风险。

　　化解处置中小金融机构风险，首先是要明确原则。银行风险的处置措施，分为最后贷款人措施（流动性支持）、存款担保措施、行政接管措施三类行政性措施，以及自我救助措施、同业互救措施两类市场化措施。其一，对系统性影响较小的银行，强调市场力量优先，采取市场化措施，防止道德风险。当其出现流动性风险但资可抵债时，尽量安排其进行自救，鼓励中小银行引入AMC等不良资产服务商，压实股东责任，适时适量地进行一定流动性支持等。而无法恢复常态且财务状况持续恶化的机构，应坚决加速市场出清，实现供给侧优化。其二，针对影响较大的银行，应以行政主导模式为主，强调及时介入和单一机构决策。

　　其次是压实属地责任。2022年央行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，明确提出“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，厘清了央地金融监管关系，将地方各类金融业态纳入统一监管框架。

　　最后是大力推动合并重组。在合并重组过程中应重点明确重组目的，如果是以化解风险为主要目的，应重点考虑合并重组过程中对不良资产的处理；若以谋求发展为主要目的，应对银行发展现状进行充分分析，为新银行制定一套特色化发展战略。

　　对金融资本进行规范管理

　　会议强调，“切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严厉打击非法金融活动。”

　　一是机构监管适应于我国金融机构分业经营的客观现实。我国的银行、证券和保险均是分业经营的，由不同监管机构来监管对应的金融机构具有合理性和可行性。

　　二是功能监管契合了金融发展的新趋势。随着金融行业发展，金融机构交叉融合的趋势逐渐显现，如商业银行设立理财子公司、保险机构从事财富管理等，完全实行机构监管会造成监管盲区。因此，在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和程序对金融机构的不同业务进行监管愈发重要，这就是功能监管。在功能监管的框架下，金融监管总局统一监管除证券业之外的金融活动，证监会监管资本市场相关证券业务，无疑会大大减少监管职能的冲突和重叠，提高政策的协调性。例如，今年机构改革后，发改委的企业债券发行审核职责已归入证监会管理，未来这种趋势还将进一步深化。

　　三是穿透式监管有助于更好识别风险。在资产端，穿透各类金融产品嵌套的交易结构和通道安排，鉴别出资金的最终用途；资金来源端，穿透式监管则识别实际投资人的资质和数量是否符合相关监管要求，防止风险承担者和资产类别错配等。

　　四是行为监管旨在保护金融消费者权益。行为监管的核心在于维护金融市场秩序，使各类金融机构公平对等，金融消费者、金融市场参与者能够公平地进行交易。今年机构改革后，有关金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责均已经划入国家金融监督管理总局，以更好实现行为监管的顶层要求。

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