国内城市公共服务设施配置研究初探

　　文／裘知浙江大学建筑工程学院副教授博士生导师

　　郭剑峰浙江大学建筑工程学院硕士研究生

　　金波浙江大学建筑工程学院博士研究生

　　摘要：中国城市化正由快速发展转向稳步提质阶段，公共服务设施空间配置作为提升城市居民生活品质的重要一环，也是学界关注的热点。随着生活圈理论的兴起，从居民需求角度评价公共服务配置水平的研究日趋成熟，反之，从资源统筹角度评价公共服务配置效率的研究则被学界所搁置。文章梳理传统规划与生活圈视角下公共服务设施配置公平与效率两方面的研究，对其立足视角、技术手段及局限性进行归纳，为今后相关研究提供合理的切入点。

　　关键词：公共服务设施；生活圈；公平；效率

　　1研究背景

　　伴随着我国城镇化进程的加速推进，城市公共服务设施数量不断增加、质量稳步提升，城市规划也逐渐从宏大叙事向地区生活服务转移[1]，以人的需求为核心的生活圈规划实践首先在大中城市兴起，立足于生活圈视角的公共服务设施配置研究也成为学界内的重要议题。

　　空间分布不均衡仍是公共服务设施配置面临的主要问题之一，近年研究多集中于探讨城市居民获取服务的公平性，而对于设施服务效率的关注较少。然而，一味追求“大而全”的配置方式，必然会造成公共资源浪费，甚至导致公共服务设施闲置。早期公共服务设施配置以“分级配套、千人指标”为核心[2]，资源较为紧张的背景下，不少研究旨在通过对有限资源的调配来满足相关规范的要求，设施的服务效率是此类研究的核心。相对而言，公共服务设施服务效率相关研究近年来进展较慢、受关注较少，注重公平与效率协同的研究甚少，城市公共服务设施配置体系的完善尚缺少充足的理论支撑。

　　因此，本文主要依托中国知网、万方数据等中文数据库，对已有的公共服务设施配置研究进行梳理和解析，通过寻求该领域已有的研究视角与方法，明晰该领域尚存在的空缺与不足，为未来学者进行相关研究提供一定的方向指引。

　　2公共服务设施配置公平性研究

　　已有公共服务设施配置研究关注公平层面较多，本文所指的公平为城市地理学领域的空间公平，该理念与20世纪“地域正义”以及“空间均等”概念的产生息息相关[3]，着重强调公平的空间属性。

　　2.1传统规划视角下公共服务设施配置公平性研究

　　2.1.1空间可达性

　　以往研究常通过空间可达性评价公共服务设施布局的合理性、公平性，剔除了个人喜好等非空间影响因素，注重人与设施间的连接形式，即由交通路网和出行方式共同构成的交通系统[5]。对于空间可达性而言有多种方法进行度量，主要为基于空间阻隔方法的空间阻隔模型及加权空间阻隔模型、基于机会累积方法的等时线模型及两步移动搜索模型、基于空间相互作用方法的潜能模型及胡弗模型[6]。

　　2.1.2空间可达性度量方法

　　空间阻隔方法从形态学角度出发，计算公共服务设施与被服务者之间的空间阻隔程度[7]。

　　机会累积方法则考虑了从居住点出发，使用者在一定出行范围内可使用的公共服务设施数量[8]。例如有学者通过两步移动搜索法对县域医疗设施可达性进行测度，该方法第一步针对每个医疗设施服务搜索距离阈值内的行政村，并计算供需比（卫技人员/服务的村民数），第二步对每个居民点所有服务阈值范围内的医疗设施数，将这些医疗设施的供需比相加获得居民点的医疗设施空间可达性[9]。

　　空间相互作用方法借鉴了物理学上的引力模型概念，既考虑设施本身规模质量，也考虑了设施与使用者之间距离衰减的因素。有研究基于潜能模型对医疗设施空间可达性进行评价，综合考虑了设施吸引力、出行阻抗及人口规模因子的影响，计算研究范围内设施相对各居民点的潜能，从而进行量化分析与对比[10]。

　　2.2生活圈视角下公共服务设施配置公平性研究

　　2018年，住房和城乡建设部发布了《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），提出了5、10、15分钟生活圈公服设施配置标准。生活圈指的是居民为满足生活及生产需求而出行所形成的时空范围，其从居民生活空间角度出发，反映居民生活空间单元与居民实际生活的互动关系[11]。从千人指标为核心到生活圈为核心的城市规划转型，反映了规划理念从整体到个体、从宏观到微观的转变，近年来有关生活圈的研究也是学界关注的热点。

　　2.2.1国内生活圈研究概述

　　国内有关本土城市生活圈的研究是从20世纪末开始的，曾有学者针对单位分配住房、居民使用单位附属设施的单位大院背景，利用生活圈理论对城市内部生活空间结构进行解析[12]。随着中国城市土地使用及住房制度改革的不断深入，居住方式的多元化和社会空间结构的极化逐渐显现出来[13]，小区逐渐成为居住单元的主要形式，生活圈研究对象也由此转变。早期生活圈理论研究与传统城市规划结合较为紧密，如依据居民出行方式及时间，构建若干栅格形式的空间边界，将市域划分成各级生活圈[14]。

　　近年来，柴彦威等学者基于居民日常行为特征的分析，总结了社区生活圈-基本生活圈-通勤生活圈-扩展生活圈-协同生活圈构成的城市生活圈等级体系[15]。社区生活圈是以居民为中心，依据居民出行的时空距离形成的“圈”，各项配套设施均应在步行范围内有所安排[16]。然而社区生活圈的设施便利程度容易被人识别，却难以被精确定义[17]，若不能对其进行量化测度，相关规划实践的现状评估和提升策略就难以落实[18]。在新城市科学迅速发展的背景下，大量新数据、新技术涌现，如兴趣点（POI）和道路网络等数据、基于Python和ArcGIS等软件面向大数据的二次开发技术，使得运用客观指标拟合主观感受成为可能[19]。

　　2.2.2生活圈模型构建方式

　　整体而言，近年来生活圈模型的构建主要为以下两种方式，一种是根据生活圈的目标及理念等，将相关设施、住宅等要素在社区空间上进行布局形成的实践性规划模型，一种是以住宅为核心，按照居民的步行可达距离布局公共服务设施的功能性理想模型[20]。此外，随着手机信令、GPS等能体现微观个体行为数据的可获取性与二次开发技术提升，更加关注居民日常时空行为的生活圈研究也逐渐兴起。

　　（1）基于城市现有格局与行政划分的实践性规划模型

　　基于城市现有行政规划结构，综合考虑人口规模、用地面积及路网结构等因素，自上而下对城市居住区进行划分是部分研究中生活圈边界的界定方式。

　　此类研究常以城市现有的街道布局、小区建设、城市主干路及支路等为基础，结合相关导则及标准中对15分钟社区生活圈人口规模的建议，将城市划分成若干生活圈，并根据POI数据统计其中公共服务设施种类与数量等，比对相互之间的差异[21-23]。

　　总体而言，此类研究主要从自上而下视角对改善公服设施布局进行探索。这种方式对于设施配置优化的实践指导意义较强，更加贴合经济发展偏弱、市场化水平较低、公共服务主要依赖政府供给的中小城市[24]。但其对于更小范围的居住单元或是居民个体需求的关注度有所欠缺。

　　（2）以住宅为核心的生活圈理想模型

　　以城市居民实际居住的地点（通常是居住小区）为核心，居民一定时间的步行距离为半径构建生活圈是很多研究采用的形式。具体方法包括建立缓冲圈、根据路网数据构建网络分析模型等。

　　缓冲圈分析基于GIS平台，以居住小区为核心，不同时间的步行距离为半径构建圆形来模拟生活圈。相关研究基于POI数据统计不同小区生活圈内设施种类及数量，判断设施覆盖率、设施达标率及设施便利度等[25]。还有学者在此基础上通过发放居民调查问卷，确定设施权重，并结合人口数据更加具体地分析不同区域间公共服务设施配置的差异性[26]。

　　网络分析法基于GIS平台，以居住小区为核心，依据道路网络等空间地理信息，根据不同的出行时间刻画居民的步行出行范围[27]。相关研究在此基础上分析居住区公共服务设施配置的达标率与覆盖率[28]，通过莫兰指数以探寻设施聚集程度与设施达标率之间的关系[29]，或结合人口数量评价不同区域间的发展协调度差异[30]。

　　整体而言，以城市居民实际居住地为核心构建的生活圈理想模型，考虑到了居民日常生活出发的起始点，网络分析法还考虑到了实际路网情况，通过抽象化的模型表达对生活圈概念进行了比较准确的诠释，但其对居民个体的差异性关注不足。

　　（3）聚焦居民实际出行的生活圈模型

　　新时间地理学重视个体时空行为差异，为社区生活圈多情境分析及模拟提供重要支撑[31]。不同属性的人群日常出行的时空特点差异性较大，因此结合GPS定位、手机信令数据及问卷调查，才能对特定人群的日常生活圈进行空间识别与特征分析[32]。

　　有学者采集社区居民日常出行的GPS数据，通过Alpha-shape方法提取社区生活圈的边界，对社区生活圈进行测度[33]，采用结晶生长算法识别社区15分钟步行可达范围，将不适合步行及步行不可达的空间排除[34]。

　　手机信令数据应用方面，有学者以居住地基站为中心，按从近到远的原则，对用户在各个基站停留时间进行累加，以时长50%、80%及95%作为生活圈三层结构的划分标准[35]，划分核心圈、次核心圈[36]。此外，有研究着眼于居民获取公服设施的实际步行路径，通过小区与生活设施点之间的路径聚合而成的廊道空间来刻画生活圈，这种方式相较于“圈、面”体现了生活圈内部空间的非均质性[37]。

　　相对而言，此类研究中对于生活圈模型的构建更加聚焦于居民日常出行行为，与实际情况更为贴切，能够很好地从居民角度反映生活圈的时空特征。但是对于居民实际行为的过度重视和表达容易造成对自上而下统筹规划的忽视，实际上公服设施空间分布或品质规模等客观条件的改变也会对居民的出行行为带来影响。

　　3公共服务设施配置效率性研究

　　对于公共服务设施而言，资源和投入能力有限等客观原因，决定了政府、社会不可能超越现实提供无限的服务以满足居民的所有需求[38]。居民需求得不到满足，部分原因是设施利用率不高、布局不合理，盲目新建只会造成资源的浪费[39]，因此对于公共服务设施配置的效率性研究有很强的现实意义。

　　3.1传统规划视角下公共服务设施配置效率性研究

　　对于公共服务设施资源较为紧张的年代，或是如今城镇化发展程度较低的县级城市、小城镇，相关研究着重于探讨如何利用量化分析工具，在投入较少的前提下，通过现有公共服务设施空间的布局调整来满足规范的建设要求。

　　Voronoi图（泰森多边形）是相关研究最常采用的量化分析工具，学者基于居民在同类设施中最近距离选择的假设，在研究范围内构建不同设施的服务边界，并兼顾人口数量与服务区面积的考虑，对设施空间位置调整，以达到设施服务面积和服务人口均衡的目的[40]，归纳提升设施服务效率的策略[41]。

　　运用最近距离法进行公共服务设施研究，剔除了设施规模、道路结构等因子的影响，遵循就近原则的假设，适用于自上而下按行政区划配置的特定设施，如医院、消防站等，此类设施对居民的吸引力差别相对较小，数量往往比较固定。随着交通路网和交通方式的改善、设施数量的增加，居民对于公共服务设施的获取拥有了更多的选择，导致最近距离法应用领域不断缩小，仅适用于时效性要求较高的紧急型设施。

　　3.2生活圈视角下公共服务设施配置效率性研究

　　笔者在整理文献时发现，较多生活圈研究中设施服务效率通过设施覆盖率来体现，其反映的是被设施覆盖的居住小区比例，更倾向于体现设施配置的公平性而非资源高效利用视角下的效率性[42-45]。

　　近年来，生活圈视角下实际关注公共服务设施资源高效利用的研究较少。有学者认为在公服设施资源紧张、数量不足、主要靠政府自上而下配置的情况下，提高设施服务效率主要靠居民点的有机聚集和优质公共服务设施向城镇集中，提升设施规模品质实现[46]。相关研究通过最小化阻抗模型[47]和位置分配模型[48]，认知设施服务承载现状，提出设施空间分布优化建议。

　　结语

　　通过对相关文献的阅读与整理，笔者发现在公共服务资源比较稀缺的年代或是针对城镇化程度较低的县、小城镇，公共服务设施配置相关研究除了关注公平性外，对于设施配置的效率也有所侧重，其核心是通过合理的空间分布使得尽量少的设施资源投入，能满足基本的规范要求，并在人口集中区通过资源整合提升设施规模品质以提高其服务半径，解决较为分散的小规模设施存在的服务效能不足问题。

　　近年来，随着城镇化的不断推进及城市发展水平的不断提高，城市公共服务设施资源不论是数量还是质量都得到了很大提升。生活圈视角下的公共服务设施配置研究更关注于居民自下而上对于设施获取的便利程度、空间可达性等公平层面的问题，因此以设施服务效率作为切入点的研究较少。而现实中存在着城市局部设施资源过度集中造成了闲置与浪费，与此同时，部分区域设施配置还不完善，如何权衡公共服务设施配置的公平与效率，值得做更深入的了解和研究。

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