就地村镇化与二元金融结构

　　城乡一体化不是造城运动，而是人的一体化。人的一体化，不是城乡一个模样，一种生活方式，而是着眼于城乡一视同仁的同等国民待遇。本文所要论述的是：城乡一体化和新型城镇化，不是消灭农民、消灭农村、消灭农业生产方式，不是把农民连根拔起，而是着眼于中国未来百年内都会面对城乡二元结构的基本事实，讨论并实施大中小城市、乡镇和村镇等基本城市生态的合理、可持续布局，以及在适合集中居住的乡村实现就地村镇化和与之相匹配的城乡二元金融安排，圆一个“和谐乡村、美丽乡村、把根留住”的美丽中国梦。

　　本文提及的就地村镇化，是指在农村人口适度集中居住的基础上，实现新村镇经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全，让大部分没有在城市扎下根的农民，无需远离自己的家乡，就能享受到和城镇同等的发展成果。

　　二元结构的长期性

　　一直以来，都有农村即将消失、农民即将终结、农业生产方式即将消灭的声音。但这不符合基本的中国国情，也不是世界上农业发展的必然趋势。

　　农民不会消失

　　中国庞大的农民数量，决定了城乡二元结构会长期存在。据人口专家测算，生育政策调整中等方案条件下，2030～2050年中国人口将稳定在15亿人左右。如果在目前的快速推进城镇化的条件下，由2012年底的常住人口城镇化率52.57%（实际上户籍人口城镇化仅为35.29%）每年增加1个百分点，2030年时中国城镇化率将达到80%左右。以此作为中等估计，我们有三个城镇化模拟方案，并将每个方案模拟出的农村人口数量和其他国家的总人口数量作对比：

　　（1）保守：城镇化率70%（仍有4.5亿农村人口）

　　（2）中等：城镇化率80%（仍有3亿农村人口）

　　（3）乐观：城镇化率90%（仍有1.5亿农村人口）

　　也就是说，保守方案下，我们还有相当于整个美国、日本和加拿大的人口生活在农村；中等方案下，我们还有相当于整个美国的人口生活在农村；乐观方案下，也仍然有相当于整个日本和加拿大的人口生活在农村。即使到2100年，中等方案下的中国人口规模也在13亿人左右，大量人口仍然生活在农村。

　　如同我们不能说美国、日本、加拿大不存在一样，我们也不能说中国农村、农民和农业不存在。需要面对的一个基本事实是，未来50年内，仍将有巨量的人口长期在农村工作和生活。农村不可能消失，城乡二元结构也不可能消失。为了全面建设小康社会，必须让这部分人口和其他人一起，在中国新型城镇化过程中分享经济、社会进步的成果。

　　小规模农业仍将长期存在

　　人多地少的基本国情，决定了小农家庭经营将长期作为中国农业经营的主要方式。如果中国一直保持18亿亩耕地，50年后，即使中国只有1.5亿农民，人均耕地也只能达到12亩，折合0.8公顷，这只是与日本、韩国类似的典型东亚小农经济的规模，远远达不到美国农业人口人均2000亩（306英亩）的平均规模，只是相当于它的1/155。

　　除了简单的人口统计学估计，中国的地理地形也使得小规模经营更为合适。中国只有12%的国土面积适宜耕作，“七山二水一分田”的地理地形，以及水、热、光等农业资源条件的极不均衡，都导致了大规模、标准化农业在大部分中国国土上难以实行。广大丘陵地区农业、稻作农业、蔬果及牧渔业，多数只适合小规模耕作。另外，由于中国小农家庭兼业化程度高，可以承受比大型农场更低的利润率。因此在未来很长一段时间内，家庭经营仍将是中国农业经营的主流。中国绝大多数农业生产单位，都远远达不到美国每个农场平均2550亩（420英亩，或170公顷）的规模，有280倍的差距。

　　面对城乡二元结构将长期维系，农业家庭经营将长期存在的基本事实，农村人口“就地村镇化”，是当前新型城镇化战略的一个必要补充。

　　由恶性二元到良性二元

　　传统城乡关系：抽取之手

　　中国的农村一直面临着工业化、城镇化的抽取。在计划经济时期，农村要素在行政指令下大量流出，以支持“城市偏向性”的赶超战略。在农村调研中，笔者曾看到一些老屋还贴着这样的老对联——“有余粮卖给国家，多储蓄支援建设”，横批“劳动光荣”。这是抽取性二元结构的典型写照。进入市场经济后，由于前期发展受遏和政府支持不足，农村已然处于弱势，在城乡边际报酬存在巨大差距的压力下，农村土地、劳动力、资金大量流出农村，市场力量的兴起，取代了过去看得见的行政抽取之手，置换为看不见的市场抽取之手。从行政抽取到市场抽取，城乡关系如同武侠小说中的吸星大法一般，源源不断地将农村基本生产要素抽取出来，这是一种恶性的二元结构。

　　传统的恶性二元结构，导致了城乡两极分化。城市偏向性的行政和市场双重抽取，客观上使得城镇，特别是大城市获得高速发展。中国的城镇化率虽然从2002年39.09%，快速提升到2012年的52.57%，平均每年增加1.35%。然而，双重抽取客观上也导致村庄凋敝，很多农村只剩下“386199部队”（38代指妇女，61代指小孩，99代指老人）、“2511部队”（二百五和光棍汉）留守农村的新描述。农村在双重抽取下，日益空洞化，农村教育、文化、资源环境等问题，都日益严重。

　　新型城乡关系：帮助之手

　　暂且不说农村基本要素不可能一直保持廉价且大量的供给，即使从经济社会的可持续发展角度看，未来的城乡二元结构，也有必要“弃恶从善”，由抽取型、极化型的恶性二元结构，转变为反哺的、公平贸易的良性二元结构。

　　实际上，政府自新世纪开局以来，已决定开始向农村伸出帮助之手，实施反哺农村的战略。2006年两会上，中央高层已经宣布应该开始“清还对农村的欠债”。党的十八大报告中，也多次提到“基本公共服务均等化”，并确定了2020年总体实现基本公共服务均等化的目标。可以预见，抽取型的恶性城乡二元结构，正在转向反哺型的良性城乡二元结构。

　　在此基础上，农村人口的就地村镇化战略，借助公共服务均等化的政策契机，接续上届政府的新农村建设战略，契合本届政府的新型城镇化战略，为政府反哺农村提供有力抓手，让农村恢复自生能力，让城乡要素公平合理地交换，转向多层次城市生态下的城乡良性二元结构。

　　新型城镇化、城市生态与逆城市化潮流

　　城镇化与城市生态的国际经验

　　城镇化有两个国际经验，就是多元城市生态，和逆城镇化潮流的兴起。城镇化不是单向的向城市流动，而是城市与农村人口的对流联动，存在一个“城市化-逆城市化”的循环链，人口的净流量动态地塑造了城市和农村的规模，促成多元城市生态。总结欧洲各国城市化发展历程，可以得出一个“差别城市化”模型，反映城乡人口随时间的联动过程。图1显示了不同规模的城市和村镇间人口对流的结果。图中，纵轴代表人口净流入量，横轴代表时间。1、2、3分别代表大城镇、中等城镇、小城（村）镇。U代表城市化的人口集中阶段，C代表逆城市化的人口去集中化阶段，PR代表总人口开始的逆向流动（大城市总人口净流出）的时间点。大、中、小城（村）镇的人口数量是动态关联的，大城市会经历人口集中加速、人口集中减速、人口净流出的循环，与此关联，中小城（村）镇也经历人口净流出加速、人口净流出减速、人口净流入的循环。

　　一种普遍的现象是，新建成的城市郊区的建筑风格，只暂时性地反映了一代人的独特价值观，当郊区土地完全建好，交通开始拥堵，很多原本吸引老一代人的城市价值就不再具有吸引力了。人们会在更偏远但又快捷的农村地区找新的居住点，远郊小镇和农村受到青睐。这样，更偏远的小村镇得到建设并聚集人气，城市化逐渐波及全国每一个村镇。从城市化一个阶段到另一个阶段的因素，主要是土地治理、土地价格和土地的充足程度。此外，另一些“软因素”，包括大众对城镇环境和风景的态度，对其可达性、移动距离、安全、绿化、服务、保健的评价，也会造成城市化的阶段变化。

　　中国的逆城镇化潮流

　　按常住人口算，中国目前已经出现人口离开城市回到乡村工作和生活的潮流，未来可能增长很快。目前至少有四股逆城镇化的“返乡”人群，加入了“新上山下乡运动”：

　　一是大学生下乡，以大学生返乡创业和大学生村官为主，据统计，2011年底，全国在岗大学生村官数量超过21万，到2015年，中国的大学生村官数量将达到40万人，覆盖2/3的行政村，到2020年将达到60万人，实现一村一名大学生村官的目标。加上下乡支农、返乡创业的大学生等，会有200万人以上的大学生，加入逆城镇化的洪流。

　　二是在城市有正式工作和住房的退休人员。无论是“叶落归根”，还是“衣锦还乡”，或是“退隐田园”，越来越多的城市人退休后回到农村养老，正在改变农村的文化与基础设施面貌。

　　三是都市农夫，周间白领周末绿领。周间工作繁忙，节奏紧张甚至压抑，在周末和节假日到城郊农村休闲，甚至常年租地，这种一周内的候鸟迁徙，拉近了城乡距离，也带来了经营农业，发挥农业多功能性的新理念，提供了新商机。

　　四是返乡农民工。当农民工迈入中老年，在城市已无就业优势时，多数会回乡务农和养老。同时，也有不少农民工结束长时期的异地打工生活，回农村创业或兼业经营。

　　四类群体中，农民工群体是数量最多，未来可能增长非常快的回乡人群，很可能扭转农村人口净流出的局面，转变为农村人口净流入。据调查，农村青壮年劳动力能够外出的基本已全部外出。在农村劳动力外出数量基本不会增多的情况下，基本可以从现有异地农民工的流向上，判断农民工的将来的“降落地点”，不用考虑农村劳动力进一步流出。

　　按照当前农民工的年龄结构，未来中年农民工人数将会迅速增多，假设40～50岁为农民工结束异地就业的终结时间，那么这部分人群在今后十年会持续增多，到2020年出现一个大幅度跃增，2030年后，“终结异地”的人数才会开始出现下降。农民工中年返乡后，农村将逐渐积累出庞大的中老年“沉淀层”。第六次人口普查数据显示，乡村地区常住人口中，50岁以上人口为1.83亿，占农村总人口的27.6%，40岁以上人口为2.96亿，占44.6%。也就是说，有2～3亿的中老年农村常住人口，在未来20年内基本不具备城镇化的意愿和能力。 除了中老年农民工外，2.6亿的农村在城务工人员，已有大量人员在农村已建好新式房舍，目前是春节回乡居住，城乡两栖，形成新民居的巨大存量，也为将来结束两栖生活，定居乡村，做了提前预备。面对很多新生代农民工“进不了城市，回不了家乡”的窘态，乡村的根，也为他们提供从身体，到心灵上的依归和慰藉。

　　逆城市化潮流的出现，使得一个新型的城乡交换关系可以预期的。在这种背景下，我们讨论城镇化可能要去除一些假问题，面对一些真问题，这样才能讨论出真正的出路。就地村镇化不仅是多元城市生态的必然要求，也是逆城镇化潮流的必然体现，同时也是促进社会和谐、城乡良性互动的一大举措。

　　就地村镇化与三层次城镇化统计口径

　　在逆城镇化人群的心目中，城市不再是唯一的选择。对于他们，城市已然没有吸引力，或者没有发展的机会。如果强行将他们“化”到城市，纵使能获得暂时的高城市化率，但就业机会、生活保障、精神追求的残缺，都会让城市出现从物质和精神上的“贫民窟”。推动就地村镇化，实现城乡人口顺畅对流，既能让农村更像农村，也能让城市更像城市。新型城镇化有了就地村镇化作为补充，才有了多元城市生态，才是高质量的城镇化，才是以人为本的城镇化。

　　多元城市生态中的就地村镇化

　　既然我们可以预期小农村社制长期存在，我们就要设想一个大城市、中小城市、小城镇、小村镇同时并存的城市生态。如同自然生态有大树、灌木和小草，金融生态有大银行、中小银行和社区金融及非正式金融一样，城市也会有大城市和数量庞大的小村镇同时存在的基本生态。至少在50～100年内，小村镇不会消失，我们必须正视这样的基本事实，不能只考虑“化”，只考虑一元的安排，而是要考虑二元的安排。

　　就城镇化本身而言，我们不能简单地认为农业要消失了，农村不存在了，所以要消灭农村、消灭农民，无视农村事实上存在250多万个自然村，60多万个行政村，4万多个乡镇的基本事实，一味地在城镇化中强调城镇这一元，无视农村另外一元。

　　建立三层次城镇化统计口径

　　既然新型城镇化要求的城市生态，应该是一个大、中、小城镇和村镇并存的城镇体系，无论是从国际经验和中国国情看，都有必要建立健全城镇化统计体系。

　　国外城镇化成功的国家，都较早地健全了城镇统计体系，所用标准存在差异，但大多是以人口聚集程度为标准，少数以住房聚集程度为标准。例如，从1910年开始，美国国家统计局就开始使用如下统计标准：2500人及以上人口集聚区，就算作城市地区，不论是城、村、自治区，只要达到标准就被计入城市地区人口。据此，美国人口的城市化率在1920年超过了50%。日本规定当人口密度超过每平方公里4000人，或一个区域总人口大于5000人，这样的地区就叫做人口集聚区，加总占全日本总人口60%，甚至被叫村的地方也可能有城镇人口。在法国，住房聚集地区人口超过2000人是城市，而在葡萄牙是10000人。

　　中国人口数量庞大，土地等自然资源稀缺，正处于城镇化和工业化中期，应该建立“人口+功能”的多口径城镇统计体系。目前按照行政等级区划，将城镇常住6个月及以上作为城镇人口的统计标准，大有可供改进的空间。新型城镇统计体系一方面不仅要更加全面客观地反映人口的聚集和分布特征，还要考虑到新型城镇化的质量问题。所以，在人口方面，需要依照人口规模或密度，建立多口径城镇化统计标准，将符合标准的新村镇、农村社区、大城市郊区农村等，纳入宽口径的城镇人口统计范围。另一方面，不论是村镇、城镇还是城市，核心是能提供居民合意的功能，如经济自生能力、职业发展机会、基础设施、基本公共服务等。客观地看，从最小的城镇单位到最大的城镇单位，城镇功能的数量和完备程度必定逐渐增加。所以，规定一个城镇必备的基本功能，将符合标准的人口聚集区纳入城镇统计范围，将更好地反映就地村镇化的质量，丰富新型城镇化的内涵。

　　基于调研和对农村的认识，我们仿照货币供应量M0、M1、M2的指标，提出三层次城镇化的狭义与广义指标，既考虑多元城市生态，与城镇化不同层面的基本事实，又便于国际比较。这样，未来中国的城镇化，可以有三个指标：

　　（1）户籍城镇化指标（U0），是过去一直采用的指标，2012年达到35.29%；

　　（2）常住人口城镇化指标（U1），是狭义指标，也是现在通用的指标，2012年达到52.57%；

　　（3）计入村镇的广义城镇化指标（U2），村镇的规模可以商议，如果依照法国标准的2000人，或美国标准的2500人，中国约有一半的村庄，已经可以视为城镇化了。伴随适度集中居住实践在各地的不断扩展，未来可能有超过70%的村庄，可以视为广义城镇化统计指标中的村镇。

　　如果按照这个标准，考虑就地村镇化的基本现实，中国已经实现了比较高的城镇化率，广义城镇化率可能已经达到80%，甚至接近90%了。

　　当纳入就地村镇化后，新型城镇化才会走出传统的以资为本、以地为本的造城运动，转向政府提倡的以人为本的城镇化，主要是不再努力推动数字上的“农转非”，而是对既有的人口集聚区铺设基本公共基础设施，提供基本公共服务。至少不再简单地将医院、学校、邮政、银行等基本网点撤并，而是进一步走向均等化。考虑当前的新型城镇化与2005年推行的新农村建设政策的无缝对接，考虑到大量农村已经达到适度规模集中的基本事实，三层次统计口径的提出，会使中国城镇化进程的推进，有一个大的，实质性的突破。

　　值得一提的是，由于人口集聚的边界几乎从未与行政区划的边界契合，一个行政区划内的人口聚集的分布差异也可以很大，所以未来不仅需要城镇人口总数的统计，还需要基于地理信息系统等高科技统计手段，绘制人口分布地图，以便更精细客观地反映城镇人口集中情况。

　　二元金融的可能安排

　　当然，城镇化不仅是统计口径的转换，还要涉及到人的生活习惯、价值观念，甚至包括信息、媒体、社会交往，交通、运输、网络使用等方面的转换。在良性二元制度安排下，对农村采取国民待遇、公平贸易，自然就会有均等化、普惠化的公共服务延伸到农村，农村才会有所作为，生活在农村的人才有盼头。

　　六只拦路虎与两部门垂直合作

　　过去的二元金融制度，是抽取型的。正式金融部门对农村的服务，一定程度上是口号支农，是盆景金融，不是行动支农，无法起到改善农村金融服务的实质性作用。在这种情况下，非正式金融无可奈何地成为了农村金融服务的实际主力军。

　　导致正式金融部门无法发挥农村金融服务主力军作用的有六只拦路虎：一是信息不对称。作为农村外部人的金融机构，很难了解农村熟人社会内部的信息。二是抵押物缺乏。在不了解信息的情况下，要求设置抵押物，作为第二还款来源。但农村的抵押物不被金融机构或现行体制接受。三是非生产性借贷。农村大量的借贷需求是在住房、婚丧嫁娶、治病、子女教育方面，这种广泛的资金需求不是直接用于生产，没有未来的现金流还款。四是特质性成本与风险。农村天然的聚落状态是地广人稀，跟城市的聚集效应很不一样，还有农村面临的自然风险、市场风险都很大。承担市场风险的主体都是小农户，具有生存性的刚性需求，而城市里面都是追求利润最大化的企业，是生产性的弹性需求。五是组织极度不对等。银行和企业可以形成近似对等的交易关系，可以有“费厄波赖”（公平贸易，Fair Play），当然，中小企业和银行的交易地位也不对等，所以融资困难。而农业、农村和农民，更加难以和金融机构形成对等的交易关系。六是关系型融资。农民要从涉农金融机构得到贷款，要走关系，一定要认识人，我们学术的名词叫寻租，广西的农民告诉我，他们叫侧面成本。

　　六只拦路虎的存在，使得正式金融机构在涉农金融服务上难有作为。我们仅就关注最多的信贷服务来说，有不同的统计口径，最低的统计口径说农民的信贷覆盖度达到15%，最高的是30%左右。与一些发展中国家相比，中国的情况已经是很好的了，但还不足三成。那么，其他的信贷需求由谁来满足呢？非正式部门。

　　非正式部门之所以能扮演重要角色，与非正式机制能够解决或缓解上面提及的六只拦路虎的问题有关。对于非正式部门而言，有些问题是不存在的，包括信息不对称、抵押物缺乏的问题，因为农村的非正式部门可以接受各种各样的抵押物的替代形式，比如签个字，请个人做保这就可以了，一些口头的契约都算数，这对于正式部门来说，是不可能的。正式部门从制度上无法接受的抵押物，如农机具、农房、劳动力等，在农村的非正式交易中，都可以被接受。

　　所以一定要考虑正式部门和非正式部门在城乡二元金融的新的配比关系。正式金融机构虽然不差钱，就是流动性过剩，但他们宁可让资金在体系内空转，也不愿转贷给非正式部门。因此，需要在打通制度障碍，在正式和非正式部门之间建立一个转贷平台，可以把它叫做两部门垂直合作，实际上就是批发转零售的合作机制。正式部门多余的资金，应该通过村镇银行、资金互助社、小贷公司，以及一些其他的能够深入到农村社区的非正式和半正式组织，转贷到农村地区。这样，即解决了城市部门的流动性过剩，又解决了农村部门的流动性不足。正式和非正式垂直合作的转贷平台，这样可以缓解流动性悖论。

　　借助资源资本化发展内生金融

　　解决农村的融资问题，不能完全依靠外部的力量，还需要发挥农村的内生金融作用。农村不缺乏资金，也不缺乏人才，只是在现行的吸星大法式的城乡交换过程中被吸走了。如果是有一个好的机制，把农村的资金、人才，包括土地，都能够充分利用起来，就可以形成资金洼地、人才高地、信用高地的配比。比如，农村现在的土地，资产价值正在凸显。因为农村的许多要素都在资源资本化的发展过程中，逐渐被定价和再定价，农村中原来不计价值或计价过低的土地、劳动力、社会资本、人文环境与自然风光等，都在不断的定价和再定价过程中，显示其价值。这是农村和城市平等交换，公平交易的底气。比如，过去农村的土地，没有价格，因为不给定价权，现在的价格越来越凸显，当土地流转、土地征收、土地进入工业化和城市化进程不断进行时，土地在不断被定价，在定价和再定价过程当中，产生了新的信用和抵押物。土地既可以拿来抵押，又可以拿来经营。比如不少大城市的城中村，保留了集体经济，通过经营土地，形成村社经济，社区占有土地资源并主导土地资源的资本化，就可以创造很多与城市对等交换的机会。再比如，过去的劳动力不计算价格，或者价格比较低，现在伴随农民工外出务工的大潮，劳动力价格已经成为在乡务农的影子价格，劳动力价值越来越凸显。这是发挥内生金融，发挥农村涉农机构转贷平台的基础。

　　在二元金融体系发展过程中，有不少一元化的思想在作祟。比如关于农村的非正式金融，有一种非常主流的言论，是让它走向正规化。银监会2009年推出了三年新型金融机构的发展规划，全国要在2011年底铺设1294家新型金融机构，但实际上只完成了一半。看起来新型金融机构的数量是很多的，但是与全国的村庄数量和乡镇数量对比的话，是杯水车薪，金融生态没有本质性的改变。691家机构，只相当于全国4.4万个乡镇机构的1.57%，目前吸收的存款，只相当于全国金融业吸收存款的500多分之一。机构数量不少，但只是一个盆景金融，不能解决本质性问题。

　　反而，新型金融机构累积了很多风险，现在很多拿到牌照的新型金融机构半死不活，因为无法从外部融到资金，内部就这点钱不够转的。笔者调查过一些乡和村级的机构，一个月只开业一天就够了，但是还要养活那么多的人员，正规化后，还要有专门的办公场地，防弹玻璃、摄像头等都要具备，单位成本非常高。在这种情况下，我们要考虑新型金融机构的方向，可能不是正规化，而应该走向社区化和合法化，降低成本，并真正为社区服务。

　　此外，社区金融应该考虑登记制（准则制），而非核准制（计划准入制），就像两口子结婚，符合条件，登记就可以了。但是越出村社（熟人）的范围，一定要采取核准制，以防止风险外溢。在熟人社会中，我们使用结论洞理论，里面有信任半径。任何人之间有信任半径的。越出这个半径后，信任链条就断裂了。只要限定在社区内，就应该给它合法的地位，就可以避免金融风险对社会稳定的影响。

　　至于农村金融现在的很多尝试，对金融安全要想没有影响，只要做到前面的社区性和合法性，就会可控。金融是外部性最强的一个行业，你的所有业务都是对外的，大部分资产是社会公众借来的。所以，对农村的金融活动，应限定在相应的社区和相应的领域，在熟人社区和特定领域，给予充分的金融自主权，风险是可控的。

　　本项研究得到国家自然科学基金（71073163）、教育部博士点基金（20120004110001）支持。

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村学院）

　　周立