村镇银行双重目标的困境

　　村镇银行双重目标的困境是指村镇银行的财务可持续目标与服务农户和小微企业的信贷需求的目标无法有效兼顾。政府要求村镇银行服务农户和小微企业，而村镇银行有追求自身财务可持续的商业性目标，村镇银行必须在政策性目标和商业性目标兼顾下开展业务活动。目前，村镇银行的财务状况是否实现了财务可持续，对农户和农村小微企业的信贷服务是否也得到改善呢？本文通过考察村镇银行双重目标实现状况，发现村镇银行陷入双重目标兼顾不均衡的困境，并对其成因进行分析，在分析成因的基础上，提出缓解村镇银行双重目标困境的政策建议与对策。

　　村镇银行双重目标实现状况考察

　　财务可持续状况分析

　　资产、负债和所有者权益快速增长。一是资产规模快速增长。村镇银行的资产规模从2007年的7.3亿元，逐年快速增长，到2011年达到2458.4亿元，与2007年相比，增长了335.8倍。村镇银行的资产增长率从2008年的1293.15%，逐年下降，2011年降到122.54%。这说明村镇银行的资产增长速度放慢。二是负债规模快速增长。村镇银行负债规模从2007年的4.4亿元，逐年快速增长，到2011年达到2060亿元。增长了467.2倍。村镇银行的负债增长率从2008年的1484.09%，逐年下降，2011年降到122.51%，这说明村镇银行的负债增长速度放慢。三是所有者权益规模快速增长。村镇银行所有者权益规模从2007年的2.9亿元，逐年快速增长，到2011年达到398.5亿元，增长了136.4倍。2008年村镇银行所有者权益增长率为1003.45%，2009年降为118.75%，2010年上升到155.57%，2011年为122.75%。以上数据分析表明，村镇银行所有者权益保持高速增长。

　　财务绩效不断改善，但存贷比偏高，盈利水平偏低。一是资产质量较好，资本较充足。村镇银行从2007年到2011年不良贷款率维持在较低水平。截至2011年末，已开业村镇银行不良贷款余额1.9亿元，不良贷款率0.15%，资本充足率29.6%，拨备覆盖率达1158%，拨贷比1.7%。村镇银行资本充足率从2007年的77.0%，逐年下降，到2010年下降到28.1%，2011年有所回升，达到29.6%。总体而言，资本较充足。二是存贷比偏高。村镇银行的存贷比从2007年的48.8%，逐年上升，到2010年上升到79.5%，2011年有所回落，达到76.7%。村镇银行的存贷比偏高，原因是贷款增长快于存款增长，吸收存款困难，无法满足贷款增长的需求。村镇银行的资产负债率从2007年的60.27%，逐年上升，到2010年上升到83.81%，2011年有所回落，达到83.79%。以上数据反映，村镇银行的资产负债率虽有上升趋势，但该指标并不高，说明村镇银行的财务风险还较小。三是盈利能力不断提高，但盈利水平偏低。由于开业初期开办费用较高等因素，2007年与2008年全国村镇银行尚未实现盈利。从2009年开始实现盈利，2009年实现净利润1.16亿元，逐年快速增长，到2011年达到26.5亿元。增长了21.8倍；村镇银行的资产收益率从2009年的0.49%，逐年上升，到2011年达到1.49%；村镇银行的权益报酬率从2009年的2.27%，逐年上升，到2011年达到9.18%。据银监会统计，2011年商业银行的资本利润率20.4%，资产利润率1.28%。与银行业金融机构相比，村镇银行的资本利润率（即权益报酬率）偏低，而资产收益率比较高，这说明村镇银行与商业银行相比，村镇银行的财务杠杆不高。

　　有些村镇银行的存贷比偏高。由于吸收存款难和融资渠道狭窄，导致有些村镇银行的存贷比偏高，流动性风险加大。现以交通银行发起设立的村镇银行为例，来考察村镇银行的存贷比。交通银行发起设立的三家村镇银行2011年年末的存贷比都偏高，超过了存贷比75%的监管标准。村镇银行吸收存款的困难和融资渠道的狭窄，制约了其发放贷款的规模和业务的开展。

　　服务农户和农村小微企业的信贷状况分析

　　自2007年以来村镇银行的信贷规模快速增长，一定程度上地缓解了当地农户和小企业的信贷约束。自2007年村镇银行组建以来至2011年底，全国村镇银行已累计向37.7万户农户发放贷款889亿元，累计向6.9万户小企业发放贷款1570亿元。

　　信贷规模快速增长。村镇银行的存款规模从2007年的4.2亿元，逐年增长，到2011年达到1700.5亿元，与2007年相比，增长了403.88倍。贷款规模从2007年的2亿元，逐年增长，到2011年达到1305.1亿元，与2007年相比，增长了651.55倍。以上数据说明，贷款增长速度快于存款增长速度。同时，从2008年至2011年村镇银行的存款和贷款增长率都是下降趋势。

　　存贷款结构分析。一是农户贷款和小企业贷款占比近八成。截至2011年底，已开业村镇银行贷款余额1305亿元，其中农户贷款余额423亿元，小企业贷款余额611亿元，农户贷款占比为32.4%，小企业贷款占比46.8%。两者合计占比79.2%。二是单位存款占比近七成。截至2011年末，从村镇银行存款结构看，存款中近七成为单位存款。单位存款余额为1120亿元，占比66%。三是短期贷款占比八成以上。从期限结构看，短期贷款余额1060亿元，占各项贷款余额的比重为81.2%。四是经营性贷款占比近九成。从贷款用途来看，近九成为经营性贷款。经营性贷款和消费贷款余额分别为1125.2亿元和58.6亿元，占各项贷款余额的比重分别为86.3%和4.5%。全年经营性贷款和消费贷款分别增加612.9亿元和25.6亿元，占贷款增加额的比重分别为86.7%和3.6%。

　　有些村镇银行的服务对象偏离农户。虽然村镇银行的设立满足了一些农户的信贷需求，但有些村镇银行追求的服务目标群体有向富裕客户和大客户转移的倾向，这与银行监管当局发起设立村镇银行的初衷不符，并且村镇银行很少设立在国家重点扶贫开发县内。在贷款的实际操作过程中，他们大多倾向于县域的富裕客户、种养业专业大户以及规模较大的企业。下面以浦发村镇银行为例来考察村镇银行“三农”贷款情况，浦发村镇银行的贷款对象主要是企业客户，而农户贷款占比偏低。浦发村镇银行“三农”贷款，由2009年的4.22亿元，逐年快速增长，到2011年达到54.12亿元，与2009年相比，增长了11.8倍。在2011年，农村企业及各类组织贷款占比为77%，而农户贷款的占比仅为15.69%。

　　总之，村镇银行财务可持续状况不断改善，对农户和小微企业信贷服务较好。图1显示，村镇银行的双重目标兼顾状况处于第四象限。

　　村镇银行双重目标困境的成因分析

　　村镇银行双重目标困境有主观和客观两方面原因。客观上，农村金融业务交易成本高、风险大和盈利低，从事农村金融业务不利于村镇银行实现财务可持续。村镇银行自身经营管理水平低，业务创新能力不足，尤其是融资渠道狭窄，吸收存款较难，缺乏有效服务农户和农村小微企业的能力。主观上，村镇银行的业绩评价和考核体系，重视财务绩效的评价和考核，对社会绩效缺乏评价和考核，导致村镇银行逐利性较强，缺乏服务农户和小微企业的意愿。

　　村镇银行逐利性强与农村金融业务特点的矛盾

　　目前，我国缺乏对村镇银行的社会绩效评价体系。村镇银行从事服务农户和小微企业缺乏硬性指标约束，而考核高管业绩的指标主要是盈利性、安全性和流动性等财务指标，从而使村镇银行的逐利性较强，偏离了服务农户和小微企业的政策性目标。由于农村金融业务的高风险、高交易成本和低盈利性，村镇银行缺乏服务农户和农村小微企业的积极性。

　　吸收存款难，融资渠道狭窄

　　村镇银行吸收存款难，融资渠道狭窄导致村镇银行的流动性不足，存贷比偏高，抑制了其贷款业务的开展，从而也导致其财务绩效不佳。

　　吸收存款难的主要原因有，第一，公众认知度不高。村镇银行是新生事物，成立时间较短、资产规模小、资金实力单薄、受成本费用控制的制约、经营网点少、网点覆盖率不足，业务简单、宣传力度不够、品牌影响力有限，导致社会公众对其认知度和信任度较低。第二，村镇银行设在县城，吸收存款本身就要受到农村居民和乡镇企业闲置资金较少的客观限制。

　　目前规定村镇银行不能发行、买卖金融债券，排除了村镇银行通过发行债券、票据等方式进行融资的可能。村镇银行可以从事拆借业务，但是不能进入全国银行间拆借市场，只能向当地金融机构拆借资金。另外，《中国农村金融服务报告》指出，农村金融市场“批发＋零售”的资金融通渠道有待发展，大型商业银行或政策性银行与农村金融机构的合作联通机制尚未建立。

　　业务创新能力不足，经营管理水平不高

　　村镇银行的业务创新能力不足，经营管理水平不高导致村镇银行对农户的信贷服务不足，盈利能力不强，盈利水平偏低。

　　一是业务创新能力不足。村镇银行的股权高度集中，主发起银行处于绝对或相对控股地位，导致村镇银行作为独立法人的独立性不强，在客观上使村镇银行沦为主发起银行的分支机构，也导致村镇银行仍然按照传统银行的理念与业务实践来经营，业务创新能力不足，尤其是经营观念需要转变。

　　二是人员整体素质不高。村镇银行的从业人员大体可以分为两类：一种是从作为发起人的银行业金融机构派遣到各地的富有经验的银行从业人员，另一种是新聘任上岗的大中专毕业生。前者银行从业经验丰富，但对当地情况不熟悉；后者刚刚上岗，银行从业经验缺乏。

　　三是经营网点稀少且分散，导致规模不经济。由于村镇银行不允许跨区域经营，增设支行或网点便成为村镇银行实现规模扩张的主要途径。目前部分区域性中小商业银行作为主发起行在全国范围内分散发起设立村镇银行，地域跨度大、管理半径长，协调和管理成本过高，存在规模不经济问题。

　　双重目标兼顾的制度和政策不完善

　　监管权力过度集中。主发起人制度抑制了民间资本进入农村金融市场。导致村镇银行发展缓慢，且结构不合理的主要原因在于金融监管体制和监管方式的不合理。一方面，监管权限高度集中于中央政府，市场准入过严。另一方面，监管方式滞后于农村金融发展的需要。一是高度集中统一的金融监管体制不适应村镇银行发展对金融监管的需要。我国当前的金融监管体制，属于集权多头式，监管权限高度集中于中央政府。金融监管部门从监管成本、责任和风险的角度考虑，没有积极性和动力去发展由民营资本作为主发起人的村镇银行。二是主发起人制度抑制了民间资本进入农村金融市场的积极性。银监会要求村镇银行的发起机构必须是银行业金融机构。监管当局规定村镇银行由商业银行发起并控股，主要是考虑风险控制。由于银行业金融机构必须做主发起人，使得很多民间资本无法发挥主导作用，即使参与其中，也往往无法获得经营决策权，这在很大程度上打击了民间资本参与的积极性。银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，明确规定了小额贷款公司改制为村镇银行的条件，其中最为关键的是村镇银行的主发起人（最大股东）必须是符合条件的银行业金融机构，这就意味着想要改制为村镇银行的小额贷款公司，其主发起人必须放弃对企业的控股权，也就使其失去了改制为村镇银行的动力和积极性。

　　政策扶持力度不够。一是对村镇银行开展涉农信贷业务的财税激励力度不够。如2010年5月出台的财税[2010]4号令，明确规定村镇银行执行3%营业税率，但按新政规定，只有单笔且该户贷款余额总额在5万元以下的小额农户贷款才适用减免税政策。农村信用社所得税暂时免征或减半征收，村镇银行则要全额上缴。二是支付结算渠道不畅。目前全国大部分村镇银行未进入全国支付清算系统，不具备开具票据、银行汇兑、发行银行卡等基本功能，村镇银行系统内通存通兑、同业拆借也无法实现，不能异地存取款，对外出务工人员非常不方便，因此导致村镇银行吸收存款的能力较弱。三是一些村镇银行没有接入中国人民银行的征信系统。由于没有接入中国人民银行的征信系统，村镇银行不能查询中国人民银行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上限制了其贷款的投放，承担的信贷风险较大。

　　相关配套改革滞后。一是没有建立存款保险制度。农民、县域居民和企业对村镇银行的认知程度比较低，农村居民存钱还是偏好农村信用社、中国邮政储蓄银行和中国农业银行等机构，甚至有居民担心万一村镇银行破产了，存进去的钱存在安全性问题，这反映我国由于没有建立存款保险制度，影响了村镇银行的吸收存款的能力。二是由于农业保险体系和农村信用体系不够健全，导致村镇银行发放贷款的信用风险较大。三是村镇银行存款利率与其他农村信用社等农村金融机构利率水平相差不大，吸收存款没有价格优势。村镇银行不愿向农村地区的农户和小微企业发放贷款，除了其风险大、缺少担保抵押品等原因，还有一个重要原因是村镇银行贷款利率管制过严。政府硬性规定和控制利率，使信贷回报率低于市场均衡水平，导致村镇银行对农户和小微企业的信贷行为受到抑制。

　　缓解村镇银行双重目标困境的政策建议与对策

　　拓宽融资渠道，建立大中型金融机构向村镇银行批发资金的长效机制。一是拓宽融资渠道。中国人民银行应该增加对村镇银行发放支农再贷款，鼓励村镇银行通过市场机制从中国邮政储蓄银行等大中型金融机构拆借资金，并支持村镇银行通过发行债券、票据等融资形式进行融资。二是建立大中型金融机构向村镇银行批发资金的长效机制。大中型金融机构与村镇银行进行信贷合作，大中型金融机构向村镇银行批发资金，然后由村镇银行零售资金给农户和农村小微企业。三是为了建立大中型金融机构向村镇银行批发资金的长效机制，有必要借鉴美国社区再投资法案的经验，制订农村社区再投资法，减少农村资金外流。

　　提高经营管理水平，积极开展微型金融业务。一是强化村镇银行的支农责任。在监管制度上可以对村镇银行农林牧渔业贷款占贷款总额的比例做出明确要求，将其作为监管指标，引导村镇银行将贷款投向农村。二是村镇银行应该转变经营观念，不断完善村镇银行股权结构和治理结构，构建符合小法人特点的公司治理机制。村镇银行应该不断完善内部控制制度、员工激励和约束机制，优化人力资源结构、业务和管理流程，建立有效风险防控机制，不断提高员工素质和业务及管理能力。加大宣传力度，提高村镇银行的社会认知度。三是积极开展微型金融业务。村镇银行应该借鉴孟加拉国尤努斯乡村银行小额信贷模式和美国社区银行的成功经验，坚持支农支小、服务县域的市场定位，把自己办成社区银行和草根银行。村镇银行通过开展微型金融业务和创新农村金融产品及服务，努力满足农户和农村小微企业的多样化金融需求。

　　改革村镇银行的监管体制，改善监管方式。一是改革村镇银行的金融监管体制。可以考虑将集中统一的金融监管体制改为中央和地方分级分权管理的金融监管体制，将对村镇银行的监管权下放给地方政府。二是放松农村金融市场的准入条件。允许民间资本成为村镇银行的主发起人，将民间资本引导到农村金融市场去服务“三农”和小微企业。政府应该允许商业性小额贷款公司股东保留原有控制人的控股权，成为村镇银行的主发起人。三是银行监管当局应该支持村镇银行拓展中间业务，例如代办理财、医保、保险等业务。四是放宽对村镇银行的监管标准。具体为采取差别化的监管政策，适当降低对村镇银行资本充足率、贷款集中度、不良贷款率等方面的监管要求。五是应该建立科学合理的社会绩效评价体系。在考核村镇银行的绩效时应该强调其社会绩效，而不应仅仅是评价和考核财务绩效。

　　加大政策扶持力度，积极推进相关配套改革。一是给予村镇银行提供更多财政和资金支持。在村镇银行成立初期，政府可以无偿赠与村镇银行发展资金，承担其部分或全部组建成本和开办费用，并在发展初期提供一定的资金支持。政府应该给村镇银行提供必要的微型金融技术支持和培训，使其掌握向小微企业和农民发放贷款的技术。二是给予村镇银行提供更多财政补贴和税收优惠。加大对村镇银行的财政补贴力度。对初创阶段的村镇银行，五年内免交营业税和所得税。村镇银行营业满五年以后，对村镇银行可以执行较低营业税率和所得税税率。延长现有税收优惠政策执行期限，使其成为常态化政策，在此基础上，谋求更大程度的税收优惠；提高农户小额贷款免征营业税和减征所得税的起点，从5万元提高到10万元或者更高；允许农户贷款损失准备金税前列支，允许坏账税前核销。三是加大货币金融政策扶持力度。对村镇银行执行更低的存款准备金率。中国人民银行应该增加对村镇银行发放支农再贷款，鼓励和支持村镇银行积极发放小额农户贷款和农业贷款。完善中国人民银行的支付结算系统，将村镇银行纳入其中。允许村镇银行免费接入中国人民银行征信系统。放宽村镇银行发行银行卡的限制、允许村镇银行加入银行间同业拆借市场。金融监管当局应该对村镇银行免征监管费用，大力支持主发起银行批量化设立村镇银行。四是积极推进相关配套改革。加快存款保险制度建设，完善市场退出机制。大力发展农业保险和农村信用体系。积极推进利率市场化改革，允许村镇银行存贷款利率上下浮动更大的幅度。

　　（作者单位：中国传媒大学经济与管理学院）

　　曲小刚