我国地方政府职能转变探析

　　摘要：当前，我国社会正处于全面转型期，经济体制和社会结构发生了重大而深刻的变化，经济持续快速发展，产业结构日趋合理，经济效益不断提高。尤其是地方政府的财力有了显著的增长，近地方政府已经成为目前经济运行中一支重要的经济力量。但是，我国正处在社会主义初级阶段，经济体制还在进一步改革的过程中，市场机制、竞争机制等还不健全，产业结构、经济结构、经济增长方式尚欠合理，这都严重影响了经济的发展和社会的和谐，使地方政府成为各种利益关系冲突和矛盾的焦点。这就迫切要求地方政府加快实现职的转变。在向市场经济体制转型过程中，我国政府在履行其职能方面存在严重的“错位”现象。而地方政府作为承接中央政府宏观调控和直接联系企业与市场的中观层面的特殊角色，其角色“错位”是转轨时期经济秩序混乱的重要原因。要促进经济有序发展，需要对地方政府角色错位进行矫正，重朔地方政府职能。各级地方政府应依照市场经济体制的客观要求，以构建服务型政府作为地方政府职能转变的理性诉求，突出服务导向，职能的“退位”与“补位”相结合，明确职责，科学定位，切实规范政府与企业、社会、公民、市场4个方面的关系，努力构建服务型政府，充分体现以人为本，以社会为本的宗旨。

　　关键词：地方政府 职能转变 公共服务

　　政府职能是国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。政府职能转变是以行政权力为基础的政府职责、功能的变化、转换与发展，它意味着政府行政权力的变化，行政管理方式的转变以及政府行政能力和行政效率的提高。由于中国国情的特殊性和复杂性以及各种主客观条件的限制，中央和各级地方政府的职能转变还没有从根本上适应市场经济的发展，其作用的发挥受到很大制约，甚至成为进一步深化改革的障碍。改革的实践已经证明并将继续证明，我国改革和发展过程中的一系列问题，都直接或间接涉及到政府自身的改革。因此，可以毫不夸张地说，政府角色的合理定位及其作用的有效发挥，是改革成败从而是社会主义市场经济体制能否最终确立的关键。明确地方政府角色定位，加快地方政府职能转变，具有紧迫性和现实性的意义。从现实情况来看，地方政府管理中存在着很多弊端，比较突出地反映在政府职能的设定与履行过程中还不同程度地存在着“越位”、“错位”和“缺位”的现象。

　　一、转变地方政府职能的必要性

　　经济体制改革伊始，就提出了转变政府职能这一重大问题，多年来无论在理论上还是实践中都取得了1定的突破和进展。但是，不容否认，转变政府职能步履维艰，不能适应改革开放的形势与要求，存在诸多问题。这些问题归结起来，主要是两大问题：（1）是政府职能的“越位”；（2）是政府职能的“缺位”。总的来说，不论是“越位”还是“缺位”，都可以归之曰“错位”。也就是说，当前我国政府职能还没有做到完全准确科学地定位，政府还没有真正进入它应该进入的角色。

　　1.政府职能“越位”现象

　　现阶段在社会主义市场经济条件下，由于受到计划经济体制的影响和部门利益的驱动，地方政府往往以“全能者”的身份出现在市场经济中题目，超越自身权限，涉足市场、企业和社会组织的自主权力范围，管了许多不该管，而且管不了、管不好的事情。比如，在渐进的机构改革中，地方政府重点进行了国有企业产权制度的改革，探索了企业经营权与所有权分离的途径，撤销了一些专业部门，增强了企业的活力与竞争力。但是，由于国有资产监管机制尚未完善，政府仍然承担着国有资产管理者的重要角色，这就决定了政府对国有企业进行一定程度的直接控制，地方政府经济调节这只“看得见的手”在取得一定效果以后，在某些地区、某些领域至今仍然伸得过长。表现在不该由政府管的事情政府插手，如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接参与企业经营管理与人事管理。地方政府直接介入企业管理，与市场经济所需要的自主经营、自负盈亏的企业主体资格要求相违背，直接损害了企业利益。

　　2.政府职能“缺位”现象

　　应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府没有充分尽职尽责，甚至在某些领域出现了“真空”。应该由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设任然力度不够：医疗、养老失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足：市场经济不健全。竞争规则不完备，信用体系尚不健全，应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务等，仍然不能满足社会公共需要。

　　二、地方政府职能的科学定位

　　在向市场经济体制转轨的过程中，地方政府作为承接中央政府宏观调控和直接联系企业与市场的中观层面的特殊角色，要扮演好这一角色，首先要对地方政府职能进行科学合理定位。

　　1.地方政府是中央政府宏观调控的中间传递层

　　市场经济条件下地方政府不应再作为中观经济决策层主导资源配置，而应由市场在资源配置上发挥基础性作用。地方政府的中观经济决策职能应集中于以下三个方面。首先，承接中央政府宏观调控任务。包括制定相应的地方经济政策，保证中央各项宏观调控政策的贯彻落实；其次，引导地方经济健康运行。主要包括制定地方中长期发展规划，合理选择地方经济发展速度；调整优化地方经济结构，构建地方优势产业；再次，调节收入分配，维护社会公平。

　　2.地方政府是地区内有效竞争的市场环境的营造者和保护者

　　地方政府应从微观经济领域转移出来，把一切可以由市场调节的归还市场。它对微观经济运行的管理应从直接干预变为间接调控，主要是通过制定地区性法规、政策及地方市场规划为市场运行的正常秩序和市场公平竞争。营造有序的市场环境，以促进全国统一市场体系的健康发展。在目前市场发育不完善的情况下，应积极发挥地方政府培育市场的职能。

　　3.地方政府是本行政区内公共产品的提供者

　　地方政府应致力于弥补市场缺陷，在社会公共设施，公共服务等领域承担起经营管理的服务的任务，提供社会所需要的产品和公共服务。地方政府要树立“服务型政府”的新理念，加强公共服务职能。

　　三、经济体制转轨条件下我国地方政府职能转变对策

　　1.转变地方政府执政观念

　　转变地方政府职能，建设服务型政府，必须首先转变地方政府的执政理念。执政理念的转变，能够增强地方政府转变职能的内在动力。在中国这样有着集权政治、计划经济、一元文化等传统文化思想深刻影响的国度，官本位、政府本位、权力本位的传统管制型政府执政理念根深蒂固，而公民本位、社会本位、权利本位的服务型政府执政理念刚刚形成，明显处于弱势。所以转变执政理念，成为转变地方政府职能的首要问题。因此，地方政府必须树立起以下五种执政理念：一是“以民为本”的服务理念。地方政府是为公民及其他社会主体提供公共服务的机构，必须树立“以民为本，顾客至上”的执政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、权力都是有限的，地方政府在管理中也会出现失灵现象。必须转变政府神圣化、万能化的观念，改变事无巨细、政府统揽的局面，不做越位、越权的事情，政府不应管的事情要还权于民、还政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府执政理念的核心题目，是政府行政运作的一项基本原则。四是责任政府理念。要构造和完善包括政治责任、法律责任、公仆责任在内的行政责任制度，以确保各级地方政府及其工作人员对百姓负责、对社会负责。五是诚信行政理念。一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，是老百姓心目中形象极佳的政府。这就需要政府不断强化行政道德以提升其公信力。

　　2.重新构建政府与企业、市场及社会公众的关系

　　政府与企业、市场、社会的关系是地方政府职能中的核心问题，是地方政府职能转变的载体，所以必须重新确立好政府与这三者的关系，才能顺利实现地方政府职能的转变。而转变地方政府职能，建立起为企业、市场和社会服务的新体制，是建立服务型政府的根本所在。地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点切实转移到“经济调节、市场监管、公共管理、公共服务”的职能上来，突出其社会管理、公共服务职能。为实现政府职能转变目标，必须妥善处理以下三个方面的关系：地方政府与企业的关系方面，政府要把自主经营权利真正交给企业，实现所有权与经营权分离，建立地方政府为企业服务的新体制；地方政府与市场的关系方面，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、以市场为导向的政府。一个完备的市场机制和一个有效的政府都是经济发展的推动力，二者缺一不可；政府与社会的关系方面，政府要注重社会潜能，充分发挥社会中介组织的作用，把不该管、做不了、做不好的事情转交给各种社会中介组织，建立地方政府与社会共同治理的新模式。

　　3.政治体制变革和创新

　　首先，要加快地方行政审批制度的改革，科学界定行政审批范围，减少审批项目，简化审批手续，规范审批方式和程序，取消不合法律、法规要求的审批事项题目，取消可由市场自行调节、社会自我管理的审批事项，取消部门自设的审批事项。着力在推进依法行政、清廉为政、民主施政、科学理政四个方面发挥更积极的作用，使各级政府在继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能；在加强和改革政府管理的同时更加注重建设服务型政府；其次，建立公共财政体制。要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面；要制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务论文范文。同时，要通过体制创新，提高政府对公共物品和公共服务的供给能力。对地方政府应当提供的“公共物品”包括公共安全、国民教育、社会救助、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括非政府组织在内的民间共同提供公共产品发展；再次，要完善地方政府绩效评价和监督机制。必须尽快废止以GDP为取向的业绩评价体系，纠正那种见物不见人的片面发展观，整合现行考核办法，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系，采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TOM）等手段进行绩效管理，吸纳专家学者、社会公众参与评议和考核，对地方政府业绩进行客观公正的评价，奖优罚劣，促进政府绩效的提高，建立和完善激励约束机制，充分调动公务员的积极性，促进地方政府职能的转变。与此同时，要完善对地方政府行为的监督机制。

　　4.加快行政法制建设

　　依法行政是推动地方政府职能转变的有力手段。地方政府职能转变的各项措施，需要运用法律手段加以保障；地方政府职能转变的成果题目，则需要上升为法律才能得以确认和巩固。因此，只有加强行政法治建设，坚持依法行政，转变工作方式，转变工作作风，才能大大提高行政效率，切实转变地方政府的职能。主要应做几方面的工作：一是牢固树立行政法治意识。意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政；二是完善法律体系。实现依法治国，坚持依法行政，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理；三是理顺现行行政执法体制。理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路；四是完善依法行政的监督机制。完善依法行政的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。

　　转变地方政府职能是复杂而艰巨的系统工程，是一个常新的研究课题。地方政府职能转变的模式将更加明确和具体，那就是由全能政府向有限政府转变、由人治政府向法治政府转变、由权力政府向责任政府转变、由封闭政府向透明政府转变、由管制型政府向服务型政府转变、由低效政府向高效政府转变、由失信政府向信用政府转变、由传统政府向电子政府转变。实现以上这些转变，需要长期艰苦的努力。

　　李志祥