特区新政府的新政理念
- 来源:澳门月刊
- 关键字:特区新政府 新政理念
- 发布时间:2010-06-17 16:16
协调发展
“协调发展”是科学发展观的一个基本内涵，特区政府以往的施政报告也出现过“协调发展”的字眼。但之所以称“协调发展”是特区政府的一个新理念，是因为此次的施政报告比以往的施政报告更为突出地强调协调发展的重要性，並赋予了“协调发展”更为清晰的内涵，即经济产业结构内部、经济与社会、政府与民间、人与环境的和谐发展，並且取得共同的进步。这其实是针对回归后十年来澳门深层次问题和矛盾的应对策略。事实上，澳门回归以来出现了一业独大、社会分配不均、政府管治能力不高、环境质素下滑等各种问题，困扰和阻碍着澳门经济社会的整体发展。这些问题的原因是多方面的，有着历史遗留的问题，也有着澳门在发展过程中土地、人力等资源匮乏的原因，但其中一个重要的原因就是经济发展得太快，社会分配、政府能力构建等方面的发展滞后於经济的快速增长。
诚然，第一、二届特区政府在促进澳门经济发展的同时，也十分注重社会保障的建设和行政改革的深化，但后两者的发展比起澳门经济的井喷式发展，显然要大为逊色。在社会保障建设方面，特区政府提升了各项社会福利，也实行了深受澳门居民欢迎的现金分享计划，但卻无法形成制度化的、系统的、能保障居民基本生活需要而又能长久发展的社会保障制度。在公共行政改革和法律改革方面，过去十年的发展更是显得心有余而力不足。面对着经济发展后多元化的利益诉求，政府的响应性和透明度始终停留在一个相对较低的层面，公务员的士气低落，司法效率更是有待大大提高。因此，提出“协调发展”的理念，是针对过去深层问题的应对策略，也提出了未来五年政府的总体发展方向和发展思路。它表明，新一届特区政府的核心任务在於，在保持博彩经济健康发展的基础和前提下，促进经济适度多元的进程，同时着力改善民生，提高政府施政能力，谋求澳门经济社会的可持续发展。
民生为重
虽然此次的施政报告中没有明确提出“民生为重”的字眼，但我们可以从施政报告中的内容篇幅安排及相关表述中体味到这种新理念的厚度。首先，施政报告中的第一部分内容就是改善民生以推进和谐社会建设。就像一些媒体评论人所注意到的那样，这种把民生领域的施政排在第一位是以往的施政报告所没有出现过的。而从篇幅比重中，“改善民生”也佔了绝大部分的内容。在施政报告五部分的组成内容中，就有两个部分内容是关於民生领域的，除了第一部分民生施政安排的阐述外，第五部分中的短期民生措施，也是民生领域的范畴。其次，施政报告中提到，“在关注民生和改善民生中推进和谐社会的建设”。可见，第三届特区政府对於改善民生在建立和谐社会中的作用有清醒的认识，把改善民生作为建立和谐社会的一个重要依托。这就意味着，以“共建和谐”为施政承诺的特区政府，理所当然需要把重点放在改善民生方面的施政上。由此，施政报告向市民展开了未来一年各民生施政领域的施政构思，对居民广泛关注的住房、交通、环保、教育、医疗、旧区改造等问题进行了施政安排的阐述。对这些老问题上，特区政府试图提出新的解决问题的方案。比如，在公共房屋方面，报告提出“完善公共房屋分配制度和相关法规……制定上楼年期表”，这对政府的公屋建设事实上设立了一个鞭策机制，同时也更为切实地保障广大居民的权利。在交通问题上，报告提出“科学规划交通网络，构建立体化综合城市公共交通运输系统，打造现代化绿色优质交通”。在医疗问题上，报告提出“继续增加医疗卫生的投入，加快落实完善医疗卫生系统的软硬件建设”，並致力以建立离岛医院，改进医疗设施和服务，满足居民医疗需求。从总体上看，这些民生施政的设想和计划都积极地响应了澳门居民普遍关心的议题，其出发点和最终目的都是为了更好地满足居民需求，解决居民困难。
值得一提的是，特区政府对当前的社会福利制度提出了新的思考。早在两年前，面对着澳门社会日益提升的社会福利，有议员就质疑澳门是不是要往福利社会的方向发展，当时任社会文化司司长的崔世安就指出，社会福利主要有“普及式”的社会福利和“经济审查式”的社会福利两种类型，长远而言，澳门社会福利、社会保障要不要重新界定，使真正有需要支持的人士不受影响，值得研究。此次新一届特区政府的这份施政报告，对这个问题有进一步的探讨和答复。报告指出，“需深入分析社会保障的公共政策如何平衡居民权利与义务、长远积累与短期分享、应如何与市场掛钩，以使我们现时的经济成果不但能满足眼前，更能顾及长远，为本澳的可持续发展奠定坚实的基础”。这表明了，在特区政府看来，澳门的社会福利要从当前的短期措施过度到长期的制度设计。对这个问题，崔世安在答复记者问的时候也提到，澳门的社会福利应该从普及式转向把资源分配给真正需要的人，同时加大资源在教育和培训等方面的投入。这其实为本澳未来社会福利的发展奠定了基调，即社会福利的发展侧重於对弱势群体倾斜，同时注重个人能力发展、市民素质提升方面的资源分配。这是一种新的社会福利发展观，其实非常吻合当前国际社会较为关注的“发展型社会政策”、“积极福利”、“投资型国家”等发展理念，即主张社会福利发展不应该对经济发展形成负作用，社会福利发展和经济发展追求的是一种相互支持、相互促进的关係。
利益普惠
此次施政报告中，我们还可以意会到报告中所隐含的一种“利益普惠”的理念。回归十年以来，澳门经济发生了翻天覆地的变化，同时也加快了利益结构的分化，滋生利益分配不均和利益输送等不合理现象。特区政府对此有责任和义务通过各种公共政策工具和治理策略，维持社会公平正义，化解社会矛盾，维护社会稳定。在这个过程中，政府即需要重点照顾弱势群体的利益，同时也要综合考虑和充分协调社会各个阶层的利益，从而达成实质意义上的公平正义。
施政报告指出，“政府在制定措施扶持和照顾弱势人士的同时，也留意到中产阶层所面对的问题和提出的诉求……政府将会积极进行科学调研，在制定政策时将中产阶层的有关诉求作为需要兼顾考虑的因素。”对中产阶层的关注和重视，是政府因应社会发展的新形势而提出的。回归前，澳门的中产阶级基本上就是公务人员（如果只从经济角度定义中产的话应该还包括博彩业的从业人员），佔人口的比例较低，澳门也被视为是中产阶层较为缺乏的城市。回归十年以来，澳门中产阶层的数量有很大的提升，中产阶层在社会中的作用和影响力也与日俱增。在这种情况下，政府对於中产阶层利益和诉求的关注，也就成为政府施政的题中要义。只有中产阶层的利益得以维护和保障，才能更好地维持社会的和谐稳定。
科学决策与阳光政府
在提升政府管治能力方面，政府的施政主要从科学决策和阳光政府着手来实现政府管治体制的革新。其实，科学决策和阳光政府有着内在的一致性。科学决策最终是为了政府作出正确的、符合民众利益的决策，而阳光政府则往往是科学决策的必要条件。
阳光政府说到底是一个政府信息公开的问题，需要解决的核心环节是“公开什么信息”和“如何公开信息”两个方面的内容。首先，政府信息的公开是有边界的，不能简单地认为阳光政府就是为了公开政府的全部信息，有些政府信息是必须公开的，有些政府信息则是不能公开的。政治科学的系统论告诉我们，政府的管治过程本质上是一个输入、转化和输出的系统：政府从民众那里获得支持和要求，在通过自身的转化之后，形成政策产出输出给社会，然后社会再回馈给政府。在这个过程中，普遍民众对政府如何转化其要求和诉求是不得而知的，政府的决策过程对於普遍民众来说是一个黑箱操作的过程。也就是说，政府如何处理、协调、整合社会各界和各阶层的利益，社会民众是无法了解的，政府本身特殊的运作规律也决定政府不可能对政府的运作过程给予公开。政府向社会公开的，更多的是政策产出这一部分，同时说明政府公共政策的理由和依据。因此，确切地讲，阳光政府公开的並不是政府的行动过程，而是政府的政策输出。在实践过程中，政府收入和开支的情况也往往是需要公开的，官员的财产公开也是各国政府在阳光政府建设中的一项重要内容。对此，第三届特区政府决定引入官员财产适度公开的机制，但需要更进一步制定相关的制度和规范，确定政府信息公开的边界。其次，在“信息如何公开”的层面，特区政府的政府发言人制度已经开始形成和运作。这说明了，“阳光政府”並不是一个抽象的施政理念，已经有了一定的制度依托。
“阳光政府”的价值主要有两个，一是政府信息公开是政府和社会双向沟通的前提，“阳光政府”是政府和社会有效沟通互动的窗口和起点。二是阳光政府是防止腐败的重要方式，政务公开有利於促使公众监督。政府与社会沟通、公众监督和廉政建设的优化，为政府施政设立了听取民意机制和责任监督机制，无疑有助於政府的科学决策。但政府科学决策的内涵很丰富，政府决策的科学除了要求有民意吸纳机制和责任监督机制等之外，还要依赖於程序决策和专家辅助决策的制度建构。因此，阳光政府和新闻发言人的建立为科学决策提供了必要条件，然而科学决策的实现，还需要依靠公众諮询制度和专家諮询制度的规范和完善。对此，此次的施政报告也给予重点的关注並提出了针对性的对策：鼓励公众参与，推动公众諮询的制度化；建立向行政长官负责的政策研究室，以辅助行政长官决策。
我们认为，此次施政报告所提出的新的施政理念是值得高度肯定的。以新的施政理念为指导，开展未来一年乃至未来五年的施政工作，相信可大大推动澳门经济社会的全面进步和和谐社会的建立。在这种过程中，要坚持制度创新和体制创新，突破旧体制和制度的制约，同时转变传统的观念，充分发挥人的积极性，以澳门的整体利益和长远利益为着眼点，从而走上真正的科学发展、协调发展和持续发展的康庄大道。
（作者系澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授）
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