德国柏林——勃兰登堡首都大都市区治理评述

　　摘要：德国在大都市治理上走在了时代的先列，本论文就德国柏林—勃兰登堡首都大都市区治理进行介绍，基本内容包括区域形成的背景、区域的建立和区域的制度经验。并且希望通对此治理经验能够对我国的大都市区治理，特别是京津冀大都市区治理提供相关经验。

　　关键词：大都市区 治理 新区域主义

　　中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）03-0065-01

　　一、柏林——勃兰登堡首都大都市区

　　1.区域形成的背景

　　20世纪90年代，随着全球化的不断发展，区域间的联系比以往显得更加中烟，跨地域的公共事务治理问题逐渐进入人们的视野，成为地方政府面临的主要问题之一。正是在这种环境下，“新区域主义”在批判前两种大都市区治理理论的基础上，主要针对同时制约相邻区域经济发展的问题，比如环境问题、区域空间规划问题等。旨在指引地方政府在跨地域问题上能够建立起协同合作的治理模式，制定共同发展的政治、经济政策，形成区域内互惠互利的网络组织体系。“新区域主义”还强调各地方政府既要有竞争还要有合作，这样才能实现资源最大限度的优化配置，建成一种“按需分配”的资源管理体制，避免资源浪费。

　　柏林是德国的首都，也是德国最大的城市，其传统工业发达，但其地理面积有限，不能满足经济发展的空间需要。勃兰登堡州围绕在柏林四周，地理面积广阔，境内有不少河流，农业比较发达，森林覆盖率高，能为柏林经济发展提供丰富的资源。在历史上两个地区的人民就进行经济贸易往来，特别是在德国统一以后两地区的互补性更加突出，所以两地居民交往更加密切，但是由于当时区域“碎化”现象比较严重，交通、通讯等基础设施网络状态尚未形成，区域性公共问题突出，不利于区域整体竞争力的提升，区域协调发展迫在眉睫。

　　2.区域建立

　　1996年柏林一勃兰登堡联合区域规划部成立，标志着两地跨区域合作机制正式运行。该部门的目标是“平等分配发展机遇及潜力、强化共同的经济需求、促进两州的共同发展、保护生活依赖的自然资源、增进区域竞争力”，其主要任务是为两个州的共同发展规划统一的战略部署。联合区域规划部成员共100名，16名来自柏林，84名来自勃兰登堡。规划部下设9个办公室，分管不同领域，2个办公室由柏林掌管，其余由勃兰登堡负责。

　　3.区域的制度经验

　　柏林一勃兰登堡联合区域规划部能够正常运行，科学合理的制度安排是重要保障：

　　3.1 “分歧台阶”制度保证了两州发展过程中矛盾的顺利解决。当联合规划部内部或者两州在发展过程中产生矛盾时，按照逐级向上的顺序把矛盾交给上级解决，直到矛盾双方和解。在具体的运行过程中，首先由规划部部长在各办公室中征求意见，按照多数决策原则达成共识。如若不成功，矛盾将上交州秘书处理，若还无法达成共识则交由两州的部长的议院进行交涉，“州规划会议”可以看做是解决矛盾的“最后一关”，各方的最高负责人参加会议并作出最终决策。事实证明，90%的矛盾和问题能够通过此机制得到解决。

　　3.2 办公室运行的“伙伴原则”保证政策规划的公平性。每个办公室的领导和职员分别来源不同的州，这个原则与我国《公务员法》第69条规定的回避原则有一定的相似性。例如，“土地开发的基本原则，结构政策”办公室由勃兰登堡州掌管，其办公室主任来自勃兰登堡，而其下属基本来源于柏林。这种原则能够在制度上保障柏林和勃兰登堡在地位上的平等性，保障政策的公平公正。

　　3.3 非正式的规划合作。除了正式的部门合作交流之外，规划部还鼓励和支持非正式的民间组织交流。因为联合规划部在制定政策时一方面要考虑除了正式机构以外的利益集团、企业家、学者、公民的利益，另一方面还要得到他们的帮助。所以规划部往往鼓励公民的政治参与意识和行动，促进社会各阶层和规划部之间的交流。例如，两州都设有“城市或州论坛”，勃兰登堡的“次区域发展计划”，这些为不同地区的公民和团体进行对话和信息沟通提供了良好的平台。

　　3.4 政策制定过程中不设定发展目标，只设定发展原则。规划部只制定有关大都市区的治理原则和发展框架，并不设定既定目标。这种政策制定方式是当今世界主要潮流，有利于避免发展目标与实际进程之间相互脱节的问题，以防出现为实现目标弄虚作假，只求效率不讲质量的不良现象。

　　二、柏林——勃兰登堡首都大都市区对我国大都市区治理的启示

　　与柏林—勃兰登堡首都大都市区相似的是京津冀大都市区，我们要在充分分析我国国情的基础上借鉴其先进治理经验。

　　1.相同点

　　首先，地理位置关系相似。北京和柏林都是首都，都处在相邻区域的环绕之下。其次，两大都市区在发展过程中所处的阶段和遇到的问题相似。改革开放以来我国经济不断发展，北京已成为国家化大都市，因此面临着进一步扩展的趋势，而北京的空间和资源有限，不能为北京经济持续发展提供充足条件。天津、河北地区作为与北京相邻区域，经济发展水平与北京存在着比较大的差异，而其资源丰富，人口众多，如果资源整合合理、有效，能够提升该区域整体的经济竞争力。从这个方面来讲，柏林—勃兰登堡首都区域的治理理念和制度对于我国大都市区的发展具有积极的借鉴作用。

　　2.不同点

　　在柏林—勃兰登堡首都区域中柏林是区域中心，且两州的地位基本平等。而在京津冀大都市区中北京由于其政治地位一直处于绝对的主导地位，国家大量的政策、资金源源不断地输入北京，造成了区域发展不平衡。天津在历史上一直是北方的经济中心，河北的资源除了向北京输送外还流向了天津，使得天津成为区域的第二中心。从这个角度看，我们在借鉴国外先进治理经验时不能完全硬套，必须根据我国区域治理事务的现实情况来制定政策，这样才能形成我们自己的学术理论体系。

　　参考文献

　　[1]唐燕.柏林—勃兰登堡都市区：跨区域规划合作及协调机制[J].城市发展研究，2009（1）：49～54.

　　[2]唐燕.柏林—勃兰登堡都市区跨区域规划协作的制度分析[J].北京规划建设，2009（2）：131~135.

　　[3]熊军，宁越敏.柏林-勃兰登堡大都市区可持续发展规划及其启示[J].城市问题，2001（4）：54~57.

　　刘思阳

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