论司法对行政裁决的合理性审查

　　——以拆迁行政裁决为例

　　本文主要是以最受国人争议的拆迁补偿行政裁决为例，发现现有的立法体制下司法对行政裁决合理性审查权的缺失，导致行政裁决自由裁量权的滥用，侵犯当事人的合法权益，而在此情形下司法权对行政裁决自由裁量权的滥用却无能为力，动摇群众对司法的信仰。

　　司法对行政裁决合理性进行审查既有法理依据，也有国外法治国家的经验借鉴，更是现实需要和群众的期待。为此确立司法对行政裁决的合理性审查有其客观必要性，也有现实可行性。唯有如此才能实现司法对行政权的监督制约，切实维护人民群众的合法权益，真正实现司法为民。

　　同时司法权与行政权毕竟是两种性质不同的国家权力，各有其相应的职能范围，在目前国情下司法对所有的具体行政行为的合理性进行审查无法实现，对所有的行政裁决内所有事项的合理性进行审查也殊为困难，同时为避免司法权对行政权的过分干预和司法自由裁量权的滥用，必须对司法合理性审查进行适当规制，确定司法对行政裁决合理性审查的范围和标准，司法机关对行政裁决合理性进行审查后认为行政裁决不合理可以依据当事人的请求直接予以变更，以切实保护当事人的合法权益，真正实现司法为民。

　　问题的提出：行政裁决裁量权易滥用

　　行政裁决是指行政机关依照法律、法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。行政裁决涉及社会管理各个领域，如交通事故赔偿、治安行政、知识产权领域、资源权属、房屋拆迁安置补偿、消费者权益保护、劳动仲裁等。立法赋予行政机关对民事争议享有裁决权，是因为行政裁决所涉及特定的民事纠纷，大多专业性强、技术含量高，由行政机关进行裁决可以充分发挥其专业优势以提高纠纷解决的质量和效率，同时行政裁决不像烦琐的司法程序，能保障当事人在相对较短的时间内获得法律救济，行政裁决也不需要交纳费用，更具经济优势。

　　行政裁决作为一项具体行政行为，赋予行政裁决机关享有相应的裁量权有其存在的客观基础：其一、法律不可能规范全部行政活动，法律不可能也不应该对全部行政活动都作出全面、缜密的规定；其二、法律对行政活动的规范不可能面面俱到、详尽无遗。从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。另外，随着现代社会经济和科技的发展，行政机关管理社会生活的职能和范围不断扩大，行政活动必须适应复杂多变的社会现实，同时为提高行政效率，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行，行政机关必须享有一定范围的自由裁量权。但是，由必然性所导致的制度合理性并不能完全掩盖行政权本身所固有的现实危险性，行政权运行过程中的一切隐患都会当然地被“内存”或“拷贝”于行政裁量当中。

　　根源：司法对行政裁决合理性审查缺失

　　行政裁决诉讼作为行政诉讼之一种，法院审查行政裁决需受《行政诉讼法》规定之约束。有学者认为，根据国家权力分立的观点，国家的立法、司法、行政权应分属不同的国家机关，行政权由行政机关行使，司法机关仅行使司法审查权，赋予司法机关对具体行政行为合理性审查的权力会造成司法权干涉行政权，从而出现司法机关实质上代替行政机关行使行政权，造成国家机关权力分工不清。实际上司法权与行政权归根结底都来源于权力机关，反映的是人民的意志，这与西方国家的权力分立、相互制衡是有本质区别的。

　　司法机关对具体行政行为的合理性进行审查不会造成国家机关权力分工不清，而是国家权力机关就行政权与司法权以法律的形式重新作出分工。根据国家职能分工的传统理论观念，解决平等主体间的民事争议，是属于司法领域的一项司法职能，行政裁决所处理的民事争议，原本就是司法权的主管领域，如果由于行政权的介入反而使法院对该类争议的审判受到限制，显然不合情理和法理。只要是对保护公民、法人或其他组织的合法权益有利的，就应该坚决地贯彻实施，这也符合现代行政法的控权理念的要求。

　　依法行政是原则，合理行政也是法治政府应奉行的原则。毋庸置疑，合法性审查是行政诉讼司法审查的基本原则，是指导行政诉讼活动的基本行为准则。合法性审查的立法意图是“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律规定范围内做出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”

　　由于目前法律规定司法仅能对行政裁决的合法性进行审查，即使法院审查发现行政裁决明显不合理，法院也无权进行变更，只能判决撤销，又要委之于行政机关进行裁决，如果行政机关又作出与原裁决大致相同的裁决结果，新一轮的诉讼又接踵而至，当事人陷入诉讼漩涡，其权益无法稳定。具体来说，当前法院对行政裁决行为只能进行合法性审查的局限性体现在以下几方面：

　　（一）未能体现行政裁决诉讼的特殊性，将对行政裁决的审查与其他具体行政行为同等对待，即使法院审查认为行政裁决明显不合理也无能为力，导致人民群众对司法信心的丧失，导致“终审不终”、“官了民不了”的怪象出现，动摇法治的根基。

　　（二）司法失去对行政自由裁量权的监督，将导致行政机关自由裁量权的滥用，侵害相对人的合法权益。行政权力是国家权力中最广泛、最直接涉及公民权益的权力，是最易于发生腐败、滥权和侵权的权力。因此，特别需要最具正当法律程序的司法制约。如果司法不能对行政行为的合理性进行审查，行政裁决中自由裁量权的滥用不可避免。

　　（三）如果司法不能对行政裁决的合理性进行审查，那么司法对行政裁决的变更权就无基础。根据当前的行政诉讼理论，司法对行政行为的变更权极为有限，而在行政裁决诉讼中法院应当享有相应的司法变更权，法院行使司法变更权的前提基础就是认为行政裁决明显不合理，而对不合法的行政裁决法院只能撤销后由行政机关重新裁决，否则民事纠纷未解决，新的行政裁决作出后又可再诉，造成“诉讼循环”的怪象。

　　期待：司法应成为私权利的最终救济

　　当代行政法的本质特征与核心作用惟有通过对行政裁量权的有效控制才能得以显现，而对于行政自由裁量权的控制一是立法控制，二是司法控制，立法控制虽然是“源头控制”，但立法的概括性和原则性在个案的运用中往往力不从心，为此司法控制才显得极其重要：首先是司法审查具体行政行为可以同行政机关保持密切接触，为司法权作用于行政权创造了基础；其次司法最终解决原则可以使司法对行政权进行最具权威性的审查，独立判断行政自由裁量权是否滥用，从而控制行政权力的滥用；最后在推进依法治国过程中，司法权应当成为与行政权抗衡的最有效的力量。在行政权力不断扩张的情形下，只有通过司法手段才能卓有成效地对行政裁量权予以监督、控制、判断和矫正，以真正使司法权和行政权互相监督和制约。为此，赋予司法机关对行政裁决合理性的审查权，对不合理的行政裁决直接予以变更，以监督和制约行政自由裁量权的行使，切实保护人民群众的合法权益显得紧迫和必要。

　　对于司法审查是否可以涵盖合理性的问题目前尚无定论，但不可否认的是行政机关的行政行为不仅存在合法性问题还存在合理性问题，大量的不合理的行政行为因为司法审查的局限性而不能被司法审查，不利于实现司法权对行政机关行政权的全面监督、约束，不利于实现对公民、法人或其他组织合法权益的全面保护。

　　在行政诉讼发展的初期，由于法制的不健全和人民群众法律意识较低，加之其他主客观因素，司法对行政行为的审查以合法性审查为原则符合当时的国情。随着合法性审查的加强，行政行为违反合法性原则的越来越少，违反合理性原则的比例越来越高，行政行为“明显不合理”的情况非常突出。因此在坚持和强调司法对行政行为合法性审查的同时，应实行司法对行政行为“有限制的合理性审查。”而且随着法律制度的健全及国人法律意识的提高，行政诉讼司法实践丰富，法官素质有了极大提高，司法权有条件也有能力对行政裁决的合理性进行审查。作为行政救济手段的行政裁决有其难以克服的局限性，它只是一种准司法程序，不如司法程序复杂严密，权益保障也不如司法严格；行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界非事实和非法律的干扰。而“司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制”。司法权具有终局性和权威性，群众寄希望于司法机关能提供最权威、及时有效的司法救济，期待司法对行政裁决的合理性进行审查，以切实保护群众的合法权益。司法必须回应人民群众的这种期待，以提升群众对法律的信仰。因此赋予司法机关对行政裁决的合理性进行审查有其客观必要性：

　　（一）司法机关对行政裁决进行合理性审查是依法行政，建设社会主义法治国家的需要。合理行政的要求是：行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。虽然对于行政裁决的合理性审查可以通过行政复议实现，但是行政复议是行政机关系统内部的自我监督，所以我们不能将对行政裁决的合理性审查完全寄托于行政复议，需要来自行政系统外部的司法权的监督。因此，赋予法院对行政裁决的合理性进行审查，可以有效地对行政裁量行为进行监督制约，从而促使行政机关在行使自由裁量权时充分考虑行政行为不仅要合法而且还要合理，以促进行政机关依法行政，进而有助于法治国家的实现。

　　（二）司法机关对行政裁决进行合理性审查是充分保障公民、法人或其他组织合法权益的需要。“在行政诉讼中，司法判决的一个最大特点在于其不彻底性，它表现在不能直接代替行政主体通过司法判决作出行政决定，这种司法判决的不彻底性正是司法审查有限原则的具体体现。”保护公民、法人或其他组织的合法权益是我国行政诉讼法的立法目的之一，而且是最重要的目的。现代行政法的控权理论主张通过监督和约束行政权以实现对公民、法人其他组织的合法权益的保护。在拆迁行政裁决中，人民群众更信任中立的司法机关，而赋予机关对行政裁决进行合理性审查可以直观地定纷止争，提高解决行政争议的效率，及时稳定当事人之间的权利义务关系。

　　（三）司法机关对行政裁决进行合理性审查是有效监督行政自由裁量权的需要。行政机关享有大量的自由裁量权，但又缺少对自由裁量权的监督制约，使得自由裁量权的行使带有严重的主观性，有时会演化为行政机关及工作人员谋取私利的手段。自由裁量是一种法定的权力，须受法院关于合理性原则的控制。“法定机构的自由裁量权从不是无约束的，它是应按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到相关因素而不受无关因素的影响和指导，如果它的决定受到不应当加以考虑的微不足道的因素的影响，那么该决定是站不住脚的，该决定将被宣布无效。”“权力扩张到哪里就应当限制到哪里，从这个角度讲，似乎对行政裁量权不管怎样严格控制都不过分。”行政裁决包括了对侵权纠纷和赔偿纠纷的裁决，而法律法规对此仅是规定了相应的范围和幅度，行政机关享有相当的自由裁量权。如果司法机关对行政机关在裁决时滥用自由裁量权的行为不具有合理性审查权，那么对行政机关的滥用自由裁量权的行为无法进行有效监督，司法也就无法保护当事人的合法权益，社会公平正义的最后一道防线形同虚设，群众对法治的信仰就会崩溃。

　　（四）赋予司法机关对行政裁决进行合理性审查是司法最终解决原则的必然要求。行政裁决是国家对行政权与司法权职能进行调整的结果，同时为保障和监督行政机关依法行使职权和司法的统一，国家设定了行政裁决行政诉讼制度即司法最终解决原则，这也是世界各国行政法所奉行的基本原则。行政裁决主要解决的是平等主体之间的民事争议，私权利的最终裁判权应当在司法机关，也就是说行政主体对平等主体之间某些纠纷所作的裁决并不是最终的裁决，终局的裁决将由司法审判机关作出，这就为法院在对行政裁决进行合理性审查提供了最基本的法理依据。

　　（五）从实际情况来看，如果不赋予法院对于行政裁决进行合理性审查，就使“司法为民”流于口号化。行政裁决虽然是具体行政行为，但毕竟争议的是民事纠纷，这些民事纠纷本来属于司法诉讼的范围，基于行政机关享有的特定优势才交由行政机关居中裁决，法院在行政诉讼中对行政裁决进行合理性审查并作出变更判决，不存在司法权代替行政权的问题。当法院发现行政裁决不合理时却无能为力，要么维持不合理的行政裁决，当事人只有不断上访，要么将行政裁决撤销，行政机关重新裁决；有的行政机关在法院作出撤销判决之后，长时间不作出裁决，致使民事争议久拖不决；有的行政机关重新作出的裁决仍然错误，导致当事人重新提起行政诉讼，形成“官了民不了”、循环诉讼的情况，使当事人一直疲于诉讼，极不利于保护当事人的合法权益，也极大地浪费了司法资源。

　　（六）借鉴国外立法经验，我国也应当确立司法对行政裁决进行合理性审查。美国法院对行政裁决进行司法审查时区别事实问题和法律问题，法院通过审查若认为行政裁决违法可对行政裁决宣布非法并予以撤销，也可直接改变被告的行政裁决。《联邦德国行政诉讼法》第113条第（2）项规定：“具体行政行为内容为某一钱款的确定或钱款的认定、原告请求对此更改的，法院可以确定一其他数目的钱款或以其他方式对钱款进行认定。”我国台湾地区“行政诉讼法”第197条规定：撤销诉讼，其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其他代替物之给付或确认者，行政法院得以确定不同金额之给付或以不同的确认代替之。

　　行政裁决涉及行政机关和当事人的民事争议，自由裁量的余地较大，因此法院不应仅仅局限于审查行政裁决的合法性，也应当对行政裁决的合理性进行司法审查，这样可以有效地实现对行政权的全面监督，有助于行政争议的及时解决，及时化解矛盾，真正体现司法为民，这也符合依法治国，建设社会主义法治国家的宪法规定。

　　规制：行政裁决合理性审查的范围及标准

　　虽然法院对行政裁决的合理性进行审查殊为必要，但由于行政裁决的范围较大，除涉及当事人之间的民事争议外，还与行政机关的行政管理活动密切相关，且司法权与行政权有其各自的适用范围，对于行政管理范围内的事项司法机关不应干预，因此应当对司法机关对行政裁决合理性审查进行适当限制，以真正实现司法权对行政权的监督，同时又能切实解决当事人之间的民事争议，真正实现“司法为民”，避免“官了民不了”“循环诉讼”的怪象，又不使司法权干预行政权。正如司法机关对行政处罚进行合理性审查的条件是“行政处罚显失公正”，否则司法机关不能对行政处罚进行变更，司法机关对行政裁决进行合理性审查也必须限定相应的条件，不能无限扩大司法机关的司法审查权，必须“要准确定位行政行为合理性审查的权限和范围”。在目前国情下司法要对所有的行政裁决案件的合理性进行审查殊为困难。笔者认为，司法机关对行政裁决的合理性进行审查一般应当符合下列条件：

　　第一、行政裁决的内容必须是涉及平等主体当事人之间的民事争议。行政裁决虽然是解决平等主体当事人之间的民事争议，但其中又涉及到行政管理事项，司法机关仅能对行政机关对当事人民事争议裁决的不合理性进行审查，而对于行政管理事项的合理与否无权进行审查。

　　第二、司法机关不能对行政机关认定事实的合理性进行审查，即必须尊重行政机关的首次判断权。西方国家实行司法最终解决纠纷，但法院尊重行政机关对事实的判断，法院对行政行为进行审查，而不是代替行政机关对事实进行判断，这是司法权与行政权关系的界限。司法审查只能就案卷所列举的证据进行有限的审查，不能任意自行补充和收集证据，更无权为了肯定或否定行政行为而采用其认为更加合适与恰当的理由代替行政机关原有的理由。

　　第三、行政裁决内容与数额有关且不属于羁束裁量权范围的。这主要是（但非绝对）指行政裁决的内容是涉及赔偿、补偿金钱的情况，而且行政裁决赔偿、补偿的数额只能是属于自由裁量权范围内而不属于羁束裁量权范围。

　　那么司法机关如何认定行政裁决不合理？有学者指出，以行政裁决是否构成“严重不合理”来进行判断。所谓严重不合理，是指超越一般理智人的所能理解和接受，超越了一般法理的基本原则要求的裁量结果。

　　司法对行政裁决审查后认为不符合合理性要求，可以根据当事人的请求对行政裁决直接进行变更，以及时解决当事人的民事争议，稳定当事人之间的民事权利义务关系，真正实现“案结事了”的和谐司法目标。

　　王立雄

　　作者单位：海南政法职业学院