清远市农村综合改革的探索和思考

　　新常态下的农业农村工作，必须向改革要动力，因地制宜，向试验点找思路，在重点领域和关键环节改革上突破。

　　广东省清远市是粤北传统农业大市，户籍人口400余万，2014年城镇化率为48%左右，有近两百万农村人口。在工业化、城镇化大背景下，农村经济发生巨大变化，农村改革出现新挑战，如农村土地资本化破题难、农民弃耕农村空心化、基层治理手段落后等，既是压力，更是动力，变局之下，清远立足现实，因地制宜，先试先行，深入开展农村综合改革，找准改革的突破口。

　　清远市农村综合改革背景及实践探索

　　新常态下的农业农村工作，必须向改革要动力，因地制宜，向试验点找思路，在重点领域和关键环节改革上突破。清远市坚持从实际出发，尊重群众的意愿和首创精神，积极稳妥地推进改革探索工作，先后被中央农办确定为深化农村改革试验联系点，国务院扶贫办确定为国家扶贫改革试验区，国家农业部等13个部委办列入全国第二批农村改革试验区。2015年4月在中央电视台、广东电视台连续报道《清远乡村改革记》为主题的专题片，充分说明清远进行探索符合中央精神，也担负着重要的使命。

　　（一）农村综合改革核心：提高农村组织化水平。

　　清远把加强农村基层组织建设作为农村综合改革的核心和切入点，把农民有效地重新组织起来，建立适应新形势下的经济社会运营模式，以农民作为主体，落实村民自治，让农民作主人翁。为提高农村基层组织化水平，清远采取大致三种方式：

　　一是把党组织向最基层的村民小组延伸，叫做“把支部建在连上”。在村民小组上建立党组织作新的尝试，村民小组党支部并不具备领导职能，只是基层的一个战斗堡垒，利用党员先进性的一个平台，带动基层发展，事实证明党员在农村综合改革中发挥了积极有效的作用。

　　二是把经济发展自主权下移到村民小组。现有的农村管理模式，行政管理权和经济自主权在行政村一级，而土地集体所有权在村民小组，村民小组成了“法人”后，按中央党校徐祥临所言：“真正斩断了人民公社体制的腰。”把经济发展的自主权交由自然村，集体经济实力“空壳”问题迎刃而解，用村民的话说，我们手里有了印把子，要规范与外界联系，发展就更灵活。

　　三是推广村民理事会组织。当前农村社会模式依然是熟人社会，依靠血缘亲缘关系维系。由党支部书记，村民小组长，村外出的在职或退休、热心家乡事业人员，外出的经济能人和村中办事公道、有威望的各姓氏村民按一定比例组成，不仅能代表不同群体，充分反映意见，还具有村里发展的智囊作用。在实践中，村民理事会在村务决策中无论是参谋作用，还是民事协调、产业引进发展、村容村貌、村民文明素养、社会稳定等方面均呈现出喜人的局面。

　　（二）基层服务：推进三个重心下移。

　　由于农村行政村（组）地域分散，导致基层党组织涣散，政府服务滞后。清远市率先推进基层党建、村民自治、政府服务的“三个重心”下移，目的是健全和规范村级各类基层组织，发挥政府、村党组织作用，更好服务基层老百姓。

　　扎根群众村级党组织建设，推动党组织建设下移。在全市1023个行政村成立1013个党支部，在村民小组或自然村成立了9239个党支部，通过建立健全班子联席会议制度、党群联席会议制度，强化党组织对村级事务的领导。完善民事民治的基层组织建设，推动村民自治下移。全市村民小组（自然村）共选举村民理事会14554个，截至2014年9月，参与农村涉农工作和纠纷类11216件，有效化解了基层矛盾和维护了基层社会安稳。完善便民利民的农村公共服务体系，农村公共服务重心下移。健全县、镇、村三级社会综合服务网络平台，推动县、镇建立社会综合服务中心，村级建立健全综合服务站，在行政村和社区共建立1152个服务站，村级综合服务站提供全程代办服务，基本公共服务实现全覆盖，政府服务重心下移农村，解决服务群众“最后一公里”难题。

　　（三）资源配置：注重三个整合。

　　在坚持巩固农村基本经营制度下，创新和转变农业生产经营方式，优化资源要素，激发农民内生动力，探索农村土地资源、财政涉农资金和涉农服务平台的“三个整合”，建立新型经营主体、新型现代农业体系。

　　财政涉农资金整合。在农民自愿原则基础上，把普惠性资金集中到村集体，统筹用于村公共事业和公共设施，鼓励和引导村民通过自治自决，在集体经济组织内部通过置换、调整等方式使承包土地相对集中；整合涉农资金，将中央、省、市、县安排的可整合涉农专项资金整合统筹使用；将生态公益林款项、种粮直补、基本农村保护资金进行整合，捆绑安排、集中投放，实现资金使用效益最大化。

　　农村土地资源整合。通过村民自治，在村级组织带领下开展农村土地资源整合，促进规模化经营。推进土地确权登记颁证，破解农村土地碎片化，引导村民先整合后确权。在自愿基础上，引导村组在集体经济组织成员内部进行土地互换并地、解决细碎化问题后，再妥善推进土地承包权确权登记颁证工作，激发农村经济组织范围内的内生发展动力。

　　涉农服务平台整合。整合涉农服务平台，把分头开展的公共服务建设项目进行整合和整体规划，实现人、财、物等资源统筹运作，通过试点县突破，覆盖县镇村三级社会服务网络，为村民免费代办各类事项，建立农村集体“三资”项目和乡镇小额建设工程平台交易，建立农村综合产权交易平台，让老百姓清楚自己的账本和交易明细。

　　（四）新农村建设：构建美丽乡村。

　　清远绝大部分村庄都有生态优良、自然优美的环境，由于收入增加、视野拓宽和认识提高，群众有强烈的改变家乡面貌的意愿，只要有人牵头，主动参与的意愿很强。

　　发挥农民建设主体作用。美丽乡村建设的主体和受益者是农民，政府不应该也不可能替代式地大包大揽，让农民充分认识美丽乡村建设的目的与意义以及给他们带来的切身利益，形成农民主动要求和积极参与热情。政府只从引导层面给予适当的激励政策，帮扶单位的适度支持，乡贤捐助，村民对公共部分的投劳，而民房的修葺则以村民自我投入为主。2013年，全市规划建设253条美丽乡村，累计投入7798万元，获广东第一批岭南名镇1个，名村19个，示范村42个。

　　美丽乡村建设带动经济联动发展。美丽乡村建设不仅改变村容村貌，更是繁荣农村经济的需要，美丽乡村规模的建成，是把村作为一个乡村游产品来设计，镇作为一个景点来设计，县作为一个开放式大景区来设计，融入美食、民俗和农业景观等元素，以民居街廓、山水田林为道具，让原住民、游客和投资者共同演绎乡村发展思路，达到农民致富、生态发展、环境不坏的效果。同时，利用美丽自然景观和浓郁的乡村文化资源和可观性极强的农业生产景观，大力发展休闲式的乡村旅游产业，提高农村就业机会和农副产品的附加值，增加农民收入，通过美丽乡村建设带动农村经济发展。

　　（五）破解不均衡：公共服务均衡化。

　　城乡资源分配不均衡，城市资源越来越集中，农村公共资源滞后成为城乡二元重要特点。清远是典型的城乡二元化市，南北区域经济发展落差大，随着广清一体化构建，南部渐融入珠三角城市圈，但北部“三连一阳”仍为省级扶贫区域，既是广东区域发展不平衡的写照，也是中国区域差距具体表现。破解区域不平衡，遵循“地区发展差异化、公共服务均等化”的“两化”原则，从教育、医疗、文化、交通、保障等实现市域内基本公共服务相对均等化。

　　明确重点，以教育和医疗作为重点突破口。提高山区和农村教师岗位津贴，每月增加700元，为农村工作25年的教师发放终身津贴等；提升基层卫生院，启动镇、社区卫生院改造，增加平价医院，每个乡镇卫生院均配备X光、B超和必要的检查、治疗设备及一台救护车；启动发达区域接管落后地区医院，和中山大学联合为农村医院免费培训全科医生等。

　　借助外力，共享发达区域资源。借助广清一体化及帮扶政策，广州公共服务资源优势推进本地区基本公共服务均等化，例如广东药学院附属第一医院与连南县签订了医院帮扶托管协议，将派出技术人员和管理人员到连南县人民医院工作，不定期组织专家过来会诊，且看病价格保持不变，这意味着连南群众将不出县城就可享受到省城专家提供的医疗服务。同样，每个县市区在教育和医疗结成对口帮扶联盟，让发达区域公共资源外溢落后区域。

　　农村综合改革难点及处理几对关系

　　工业化城镇化的快速扩张，青壮年劳动力大量转移，务工积蓄在银行信贷机制下重新流向工业和城市，两个最有活力的生产要素流失；土地集体所有制被碎片化的承包制虚化，农村缺乏金融的有效支持，农民无法参与市场化的竞争，缺乏对农产品的定价权和话语权。农村综合改革难点多，如调整新型农村的生产关系、农村合作金融路径如何、农村集体经济如何发展壮大、农业生产服务体系如何健全、“三农”发展如何找准自己的新常态和新业态等都需要积极探索，改革中也要正确处理改革方向和关系。

　　农村综合改革发展方向。农村综合改革工作政策性强、涉及面广，必须尊重群众意愿，确保改革步伐蹄疾步稳，形成可复制、可推广的改革经验，推进农村综合改革要树立底线思维，突出问题导向；坚持典型引领，循序渐进；坚持实事求是，防止工作简单化。

　　一是要处理好推进改革与确保农村基层治理结构稳定的关系。要准确把握改革方向，防止出现虚化村级基层组织的问题，防止基层民主范围被人为扩大。

　　二是要处理好加强党的领导和推进村民自治的关系。党组织要把工作重心放在对村中具有全局性、根本性问题的方向把握上，减少对具体事务的干预，更多地依托和引导村民自治组织，促进群众通过民主决策，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

　　三是要处理好党委政府引导推动与激发群众主动性的关系。要坚持党委政府引导推动与激发群众主动性并举，逐步修复和重建农村自治组织功能。只要充分尊重农民的主体地位，加大宣传引导力度，充分尊重农民意愿，相信就能够顺利完成改革任务。

　　农村综合改革经验和启示

　　（一）农村综合改革关键：找到农民利益的切合点。

　　农村的社会关系特征仍一定程度保持传统的“熟人社会”，乡里乡亲之间有着扯不断的血缘亲缘关系，沟通协商妥协机制有着天然的基因，“把家乡建设好”是村民的基本共识，这是农村综合改革的优势和动力。现有的行政村管理模式是从人民公社的大队沿袭而来，虽经历行政村等改变，但内在的管理体制实质没变，还是政社合一，把村民小组（生产队）改成具备经济功能的村，其实就是为行政村和自然村自身就是分离的状况予以正名。清远实践形成适合新时期的生产关系，找到群众利益的切合点，主动权交由自然村村民就有积极性，村民自治得以真正落地，而村集体在发展中形成一定的集体经济实力，经济“空壳”问题迎刃而解，村里公益事业有支撑，显现新形势下基层农村经济社会发展的新的雏形。

　　（二）农村综合改革中政府如何定位：政府要找到合适角色。

　　舒尔茨在《改造传统农业》中指出改造传统农业的方式只能采取市场方式，不能采用命令的方式，命令的方式会束缚农民的积极性，不利于农业的发展。政府要找到合适角色，充分发挥农民主体作用，我国家庭联产承包责任制是基层改革一个重要论证。农村改革要定位好政府角色，充分激发农民内生活力，政府和农民间形成共识，形成合力。实践证明，政府在农业中应有所作为，基于农业生产的弱质性，政府应建立完善农业生产保险机制，建立完善政府补贴配套机制，建立完善保障机制等，保持农业发展的稳定性。在政策和智力两个方面加大对农民的扶持力度，农业现代化势必要依靠掌握先进科学技术和先进管理经验的新型农民，但这正是农村的弱项。政府工作重心的下移和合适履行职能，要使到政府服务和智力支持与村委和农民对接，为农民这个建设主体服务。

　　（三）如何发挥村级基层组织作用：帮助农村找到“带头人”。

　　发挥农村基层组织作用，一定要帮助农村找到自己的“带头人”，清远市改革实践证明，带头人强，则村集体强。要从返乡创业人员、农村种养大户、退休老党员等群体中，找到有能力、有意愿为村民服务的人，要把这些人动员起来，积极为改善本村面貌作贡献。引导以党组织为核心在“改善村容村貌—化解矛盾纠纷—发展农村经济”三个重点发挥作用，特别是村民理事会代表性强、组织形式灵活，要从易到难，从群众最需要、而且有能力做好的事情做起，切实调动农民参与村中事务管理的积极性，变“要农民参与”为“农民要参与”，不断培养群众的自我管理、自我教育、自我服务的基层自主治理意识。

　　（四）如何整合土地资源增加效益：保障农民土地利益。

　　农民最大的优势是土地资源，但集体所有制受农户零星碎片化承包导致虚化，如清远的农村大部分位于山区和丘陵，农田由水田、旱地构成，在实行承包责任制时，按肥瘦搭配分割成零星的碎块，形成集约化生产的阻碍，土地承包长期不变政策成了农民视土地为己有的固化思维，土地资源无法有效整合，无法有效参与市场竞争，必须对现今农村经营体制进行改革。必须对分散的地块进行整合与流转，而这又不能由政府进行硬性的规定，必须由农民形成的自觉才能有效实现，构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体制。

　　土地整合是“三个整合”的重点和难点，如果土地资源不能得到整合，无法形成适度规模和产业分工，后续的涉农资金、涉农服务整合，以及农业经营体系、农民合作金融将无处着力。现实是土地整合的好处显而易见，但群众中还存有一定的思想顾虑，担心土地整合了以后，地还是不是自己的。首先必须明确农村土地是集体所有，是农村基本经营制度的核心和灵魂。“建立在村民小组一级的经济合作社，包括土地在内的资源、资产所有权，在群众自愿的基础上，经济合作社行使土地所有者权利，就能够将一家一户分散的承包经营土地整合起来并重新发包，有效推动农业适度规模经营，提高农民收入。

　　（五）如何完善农村集体经济组织运行机制：保障农民集体收益分配权。

　　全国农村改革试验区工作交流会上提出要完善农村集体经济组织的运行机制，探索集体所有制的实现形式，强调无论选择什么样的路径，都应有利于发展壮大集体经济，保障农民集体收益分配权。要把集体经济组织做实，要明确集体土地等资产落在村小组一级，建立健全集体经济组织，推动集体经济组织的实际运作。通过集体经济组织依法开展土地确权，推动农业适度规模化经营，提高集体经济组织自我发展能力。一些有条件的地方，可以试点经验，村集体经济组织可以在全体村民同意前提下，探索耕地、宅基地有偿使用，向承包户适当收取租金，采取入股、分红等方式，参与农业经营，加强村集体经济积累，提高为村民服务办事能力。壮大农民以股份制拥有的集体经济体，形成集约式发展经济模式是增强市场竞争力的关键。

　　（六）如何完善农业规模经营的服务体系：注重农村经济新业态培育。

　　电商及农业企业争相在农村布局，发展农业规模经营的条件正逐步成熟，需要建立适应农情市情、适应农业适度规模经营、贴近农民的农业生产经营服务体系。农业适度规模经营与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，重点要放在提供农技服务、产品供销、金融互助等方面，深化供销流通系统改革，构建由政府引导、公益性与经营性相结合的农村合作经济联合会组织，形成利益共同体。培育农村新业态，如清远市和阿里巴巴集团的农村电商项目，发展“淘宝村”、“代购(售)员”，有规划、有步骤地加大对农产品网下网上两个市场的基础设施、检验检测设施、信息化设施建设的支持力度，培养青年农民创业，打造运营平台，争取将农业电商服务覆盖到所有镇村组，推动农产品向网下和网上两个市场拓展，让农民获得更多收益。

　　谭建军

　　作者单位：清远市委党校