港区进化

　　策划前言

　　青岛以港兴市，港口始终在这个城市的发展变革中扮演着重要角色。它既是青岛成长为一座知名港口城市的带动者，更是这座城市百年巨变的缩影和写照。

　　可以说，没有港口，便没有今日的青岛。

　　港口经济是青岛发展的动力引擎，而依托港口建立的青岛前湾保税港区则以其特有的政策和功能优势，成为现阶段助力港口经济升级发展的重要载体。

　　“但最优惠的政策，不会自然而然地转化为发展的优势，只有果敢地突破路径依赖，大胆地先行先试，营造良好的发展环境，政策优势才能真正转化为不可替代的‘功能效应’和‘功能优势’”。

　　从青岛保税区到青岛保税物流园区，到青岛前湾保税港区，再到转型自由贸易港区。早在十几年前，它就规划设定了“三步走”的发展蓝图，并步步推进。

　　创新区园港整合的“青岛模式”、首创“功能区”模式、积极复制推广上海自贸区经验、获批设立汽车整车进口口岸、启动青保国际汽车城和进口商品总部基地、打造国内首个汽车口岸电商平台、获批成为国家电子商务示范基地、率先在全国范围先行试点大宗商品交易市场现货交易外汇管理政策、培育具有权威和广泛代表性的世界棉花现货价格体系……在向自由贸易港区转型之路上，青岛前湾保税港区留下了点点足迹。

　　一个大胆的设想，伴随一连串改革创新的举措，青岛前湾保税港区就这样走上了一条嬗变之路。

　　俯瞰青岛胶州湾，位于西岸的青岛前湾保税港区永远是一派繁忙景象。通往130多个国家和地区的大小船只不停地在海面穿梭，发往全国各地的运输车辆络绎不绝，码头永远处于作业状态，密密麻麻地摆放着五颜六色、排列整齐的集装箱……俨然一幅色调饱满的油画。

　　但很多人并不知道，20多年前，这块最初叫青岛保税区的地方，规划面积只有2.5平方公里，是“弹丸之地”，更被国家有关部委戏谑为荒废了土地、功能和政策的“三荒区”。

　　正如任何一幅油画都是从一块白布上描绘而成的一样，这块“弹丸之地”如今的规划总面积已达65.73平方公里，更为重要的是，它从一块被人鄙夷的荒地变成了一块寄予着梦想的希望之地，站在了青岛乃至山东开放和发展的前沿，开拓出一片新局面。

　　三步走

　　上世纪90年代前后，借助改革开放的东风，诸如经济技术开发区、保税区等一批新兴事物涌现出来。

　　1990年6月，我国第一个保税区——上海外高桥保税区在上海创办。此后，天津港、大连、张家港、深圳沙头角、深圳福田、福州、海口、厦门象屿、广州、青岛、宁波、汕头、深圳盐田港、珠海保税区等14个保税区相继成立。一时间，有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，由海关实施特殊监管的保税区，成为了我国开放度和自由度最大的经济区域。

　　1992年11月19日，青岛保税区成立。虽然初成立的青岛保税区，也曾引发过一轮投资热潮，但热潮和激情很快退去，加之受体制机制等因素的影响，它不再是企业当初的青睐之地，发展举步维艰。

　　经历过那段历史的人，都会记得当时流传着这样一首打油诗：“保税区内长青草，牛羊吃得好，厂房盖半边，企业往外跑”。1999年底，青岛保税区的各项经济指标都排在了全国15个保税区之末，一度面临着要被取缔摘牌的命运。

　　没有退路的青岛保税区，只能选择义无反顾地前行。2000年初，青岛保税区在全国率先提出了“保税区向自由贸易港区转型”，一个更开放、大胆的发展设想开始萌芽。3年之后，《青岛保税区向自由贸易港区功能转型试点方案》由国务院发展研究中心编制完成。同年底，在青岛保税区召开的“中国保税区管理与发展研讨会暨工作会议”上，时任全国人大常委会副委员长的成思危就提出，中国保税区向自由贸易港区转型，要有一个“三步走”的发展路径：实施区港联动——建设保税港区——向自由贸易港转型。

　　由此，一张未来发展的蓝图框架被勾勒出来。

　　2005年11月11日，拥有国际中转、国际配送、国际采购和国际转口贸易四大功能的青岛保税物流园区正式通过海关总署等八部委联合验收，开始封关运营。青岛是继当时上海保税物流园区之后，全国第二个“区港联动”的试点区域。

　　在这之前，区和港是分离的。虽然青岛保税物流园区只有1平方公里的面积，但正是借助这1平方公里，两者实现了地理意义上的连接和业务上的联动。保税区向自由贸易港区的转型，也正式迈出了第一步。

　　1999年，青岛保税区还排在全国15个保税区的末尾，它在累计实际利用外资、年进出口额、年上缴税收等方面，仅是排在首位的上海外高桥保税区的1/31、1/28和1/66。当时，他们定下的努力目标是，“一年打基础、树形象，二年有突破，三年跨入全国先进保税区行列”。

　　3年之后再检验，巨变真的发生了。2002年，青岛保税区跻身于国内先进保税区行列，居第五位。不仅建成了韩国贵金属加工园、橡胶加工中心、香港工业园、国际建材自由贸易城、国际商品展示中心等一批重点园区，在贵金属加工产业领域，还形成了“南有深圳沙头角，北有青岛保税区”的发展格局。

　　2005年，它更是一跃升至第二位，仅次于上海外高桥保税区，吸引了包括26家世界500强企业在内的40多个国家和地区的3700多家企业来这里投资兴业。

　　驶入了发展快车道的青岛保税区在2008年9月7日获批成立青岛前湾保税港区，进入转型发展的第二阶段。

　　这个由青岛保税区、青岛保税物流园区和青岛前湾港三大片区组成的保税港区，是全国首家按照海关特殊监管区域“功能整合、政策叠加”要求整合临近港口转型升级形成的保税港区。

　　“原先保税区只是一个海关特殊监管区围网的范围，跟港口没有实现联动发展。‘区港联动’后，港口的功能叠加进来，港口货物可以通过物流园区实现与保税区对接。但此时，港口并未实现保税区政策的覆盖。保税港区之后，通过区(保税区)、园(保税物流园)、港(邻近港口)整合，港口也被纳入到了保税区，实现了三区功能整合、政策叠加。这是青岛港口，特别是集装箱码头作业区梦寐以求的。它增强了港口在国际航线的竞争力，特别是在东北亚地区航运中心的竞争力，在与釜山港的PK上，占得了先机。”在青岛前湾保税港区管委主任助理兼商务局局长梅世斌看来，从保税区到保税物流园区，再到保税港区，“不只是商业层级上的递进，更是内核上的变化。”

　　如今，向青岛自由贸易港区转型的三步走，已只剩最后一步。

　　复制推广上海经验只是基础性工作

　　在上海黄浦江畔浦东陆家嘴嘴尖上，塔高468米的“东方明珠”是这座城市的地标性建筑，更是上海改革开放的象征。有人说，不登“东方明珠”，就不算游过上海。

　　在经济领域，上海更是先行者和试验者。上海外高桥保税区是我国成立的第一个保税区，上海浦东新区是我国成立的第一个国家级新区，上海自由贸易试验区是我国成立的第一个自贸区……

　　这里是我国新一轮对外开放的前沿阵地，是一块试验场，更是一个大讲堂。它吸引着各地政府和企业界人士争相前来，参观、学习、交流经验。

　　青岛前湾保税港区就是这些“学生”中的一个。

　　2015年3月25日，青岛市下发《青岛市复制推广中国（上海）自由贸易试验区改革试点经验实施方案》，要求在全市范围、各类经济园区、海关特殊监管区3个层级，全面复制推广上海自贸区与试验经验，探索青岛市改革开放的新路径和新模式。

　　事实上，在去年8月，青岛前湾保税港区就秉着“一手抓申办、一手抓复制”，积极借鉴上海自贸区的经验成果，立足港口优势，先行先试，创新体制机制。在转变政府职能、改革投资管理体制、深化金融领域开放、推动贸易转型升级、加快国际航运中心建设、创新监管制度等6个领域，推出了42项改革创新举措，倒逼改革创新、结构调整、转型升级，探索建设国际一流自由贸易港区的转型路径。

　　目前，42项改革举措已复制推广了26项。“一口受理、一门办结”的服务模式落地运营，办理周期由原来的1个月缩减至3天，比上海自贸区还减少了1天；开展“进口货物预检验制度”，使货物进境到进口通关的流程时间比原来至少缩短50%，同时开展“中转货物原产地签证制度”，以方便区内企业开展国际分拨配送业务；在全国率先开展大宗商品现货交易外汇试点，制作发布橡胶等大宗商品价格指数，发行中小企业私募债券；创新采用“货入区——发运抵——先放行——封箱离”的监管模式，扩大出口拼箱业务试点，改变了先拼箱再入海关监管区域的固有模式，有效解决了出口拼箱货物因一票货物异常导致整箱货物被甩货的难题。

　　此外，西海岸出口加工区试运行“简化统一进出境备案清单”、“简化无纸化通关随附单证”和“批次进出、集中申办”，成为山东首家试运行上海自贸区14项监管创新制度的海关特殊监管区域。

　　“上海是我们的一个样板和标杆，但上海的借鉴意义更多的是创新的精神和意识。以前没有做的，可以探索尝试去做。复制推广上海经验是青岛前湾保税港区向自由贸易港区转型的基础性工作。”梅世斌认为，目前上海自贸区重点研究的是社会投融资体制改革、审批体制改革，倒逼国内整个行政审批体制，而青岛前湾保税港区要在复制推广的基础上，着力研究一些个性化措施，侧重于功能性改革，在功能上和离岸金融上做突破。

　　首创“功能区”模式

　　2014年12月12日，青岛前湾保税港区菏泽功能区正式设立。菏泽成为继德州、济宁、临沂、潍坊、泰安等地之后，青岛前湾保税港区布局的第6个政策性功能园区。

　　据悉，目前青岛前湾保税港区在潍坊、德州、菏泽等山东内陆区域，已经建成或正在建设的功能区共有8个。它们有的是与当地政府投资合作建设，有的是与大型企业集团投资建设，有的则是青岛前湾保税港区派出专业团队进行保税功能业务的指导帮助。

　　“功能区”模式为青岛前湾保税港区首创。“‘功能区’的建设，最直接的效应就是帮助众多进出口企业降低了成本。”青岛前湾保税港区德州功能区管委会副主任姜讯在接受相关媒体采访时表示。

　　以邹平功能区为例，其建设并运营着一个占地480亩的B型保税物流中心，入驻约92家贸易和物流企业，每年就可以为当地企业节省约20亿元的生产经营成本。

　　事实上，作为辐射带动功能落地的载体功能区的设立，也是青岛前湾保税港区发展空间受阻，谋求区域转型升级的迫切需求。

　　梅世斌向本刊记者介绍，诸如棉花、橡胶等一些低附加值的仓储物流企业占据了大量的空间，保税港区需要将它们转移出去，腾出空间建设航运中心、交易中心、总部基地等，实现腾笼换鸟、转型升级。

　　山东要求保税港区将功能政策辐射到其他地方，当地政府也希望能实施功能落地。最早的是2012年设立的诸城功能区。2014年10月，诸城功能区又设立了保税物流中心。

　　诸城有纺织服装、食品加工、汽车制造和装备制造等四大主导产业，加工贸易企业多，产业的外向度也高，但却缺少便捷的交通。

　　“在保税物流中心批复之前，诸城企业有关进出口业务需要到青岛港办理，效率低、成本高，有的货物因为手续和流程等原因，还经常‘境外一日游’。”身兼青岛前湾保税港区诸城功能区管委会主任的梅世斌体会深刻，随着诸城功能区和保税物流中心的设立，“基本可以实现与保税港区双向无缝对接，不需要通关方式。”

　　“功能区”模式还带来了产业集聚和辐射效应。正如诸城市市长李峰在接受相关媒体采访时所说，“在诸城设立保税物流中心，将有效地承接青岛前湾保税港区大宗商品的保税仓储物流业务，带动信息流、资金流和商品流的集聚和辐射，形成新的区域物流分拨集散地，促进诸城及周边区域的现代物流业发展。”

　　转型自由贸易港区

　　“保税区”与“保税港区”，虽一字之差，但内涵相去甚远。

　　作为保税区的更高层级，保税港区不仅是真正的“境内关外”，还享受税收、监管等各项更为优惠的政策，并具有国际中转、国际采购、国际配送、国际转口贸易、出口加工区等更多功能。

　　目前，全国有14家保税港区，而青岛有自己的差异化优势。青岛港遍布全球的航线，而且以青岛港为源头港，东起青岛海关，沿着沿黄流域的济南海关、太原海关、西安海关，直到乌鲁木齐海关，“十关如一关”的通关模式，使其实现了通关一体化。除了海运，还有海铁联运的优势，沿“一带一路”建设的中铁联集的集装箱转运站，直通阿拉山口，出国境可以到达中亚和欧洲地区。

　　与洋山保税港区、梅山保税港区等相比，青岛前湾保税港区拥有区园港整合的优势，而且传统保税区仍然允许存活一部分内贸货物（即非保税货物），实现了三种业态并存。

　　此外，在体制机制创新上，陆续推行企业化管理、分配机制调整、干部人事制度改革，机制更加灵活，这都成为青岛前湾保税港区向更高层级的自由贸易港区转型的优势和基础。

　　事实上，在向自由贸易港区转型的道路上，近年来青岛前湾保税港区可谓不遗余力、动作不断。

　　2012年11月，国家批准设立青岛前湾保税港区为汽车整车进口口岸，这不仅使其成为全国仅有的14个汽车整车进口口岸之一，更是结束了山东长达18年没有汽车整车进口口岸的历史。

　　截至2015年7月21日，青岛整车进口口岸已吸引了全国160多家汽车进口企业投资入驻，到岸进口整车10086辆，进口量居全国18个口岸的第6位，率先成为全国具备滚装船运输、集装箱运输、客货班轮运输三种模式于一体的汽车整车进口口岸。

　　去年年底，意在打造一个高端进口汽车展销盛会的青保国际汽车城开幕。同时启动了进口商品总部基地，打造面向北方地区最大的进口商品展示交易中心、仓储物流中心和贸易集散中心。今年7月，青岛前湾保税港区又获批成为“国家电子商务示范基地”，开始发展跨境电商业务。

　　从保税港区到自由贸易港区，这是当初规划设定的从保税区到自由贸易港区的第三步，也是最后一步。梅世斌对于未来的最大畅想就是实现这“第三步”，“把它（自由贸易港区）争取下来，把它的功能最大化，为周边经济、青岛市经济和蓝色经济区的经济发展发挥出最大效益，便不枉当初设计者的初衷。”

　　首席记者/宋鑫陶

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