美国金融监管新法案对全球银行业经营与发展的影响

　　2010年7月21日对美国金融业和全球金融业而言都是一个历史性的日子。奥巴马总统当天签署了国会此前通过的金融监管改革法案，即《多德-弗兰克法案》，使之成为正式法律。该法案被业界评论为是自20世纪“大萧条”以来最严厉的金融改革法案，并成为与《格拉斯－斯蒂格尔法案》比肩的又一座金融监管基石。美国金融监管新法案的签署，不仅标志着历时近两年的美国金融监管改革立法完成，而且在一定程度上推动了美国金融市场利益的调整，正式掀开华尔街新金融时代的序幕。同时，法案也会对全球金融监管走向、金融市场行为方式的调整和银行业的经营管理模式产生重大影响，最终为全球金融业带来深刻变革。

　　《多德-弗兰克法案》主要内容的解读

　　《多德-弗兰克法案》在签署前，曾在美国国会参众两院经过多轮磋商和修改，中间历经波折，最终奥巴马总统顶住华尔街利益集团的游说，签署了法案。该法案以参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德(Christopher Dodd)和众议院金融委员会主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)命名，以监管系统性风险和消费者金融保护为两大核心，主要涉及以下内容：

　　进行监管机构和监管功能重组，防范系统性风险。由于特有的历史和政策理念等原因，美国目前采取的是“双重多头”的金融监管框架。在此监管架构下，联邦政府和各州政府均拥有金融监管权力，其中联邦政府层面的货币监理署（OCC），储蓄管理局（OTS）、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会（SEC）、美联储（FR）等都承担监管职责。这一架构主要是基于“权力分散制衡”的理念而建立的，但该监管模式的缺点在2008年的全球金融危机中也逐渐暴露出来，尤其是联邦政府层面存在的众多监管机构，“政出多门”容易导致“监管重叠”和“监管空白”等问题，难以有效地控制金融系统性风险的扩散。在新法案中，美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，同时继续保持联邦储蓄保险公司的监管职能；美国储蓄管理局并入货币监理署，以监管全国性的银行机构。

　　新法案还针对此前保险业没有联邦监管机构的空白，将在美国财政部内部设立一个新的联邦保险办公室(Federal Insurance Office)，负责保险行业的监管工作，并与各州监管部门联合监管保险公司。这一新机构将向系统性风险委员会提供被视为具有系统重要性的保险商名单，并向国会提交改善保险业监管规定的意见和建议。此外，新法案还给予美国联邦存款保险公司解体濒临倒闭的大银行和金融机构的权限，明确由其负责操作清盘程序。法案同时还将在证券交易委员会内部设立一个新的监管办公室履行相关职责。总之，《多德-弗兰克法案》中对现行监管机构和监管职能进行了大刀阔斧的重组，目的是增加监管覆的盖面和监管的有效性。

　　值得注意的是，在《多德-弗兰克法案》中，美国将设立金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council），该委员会由财政部牵头，成员还包括其他九家监管机构。其英文名称中的“Oversight”一词显示了该委员会的主要功能，即该机构的主要职责是防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，并向美联储建议对这该类金融机构执行更严格的资本、杠杆及其他规定。金融稳定监督委员会的另一个重要职责是进行金融监管协调，以改变现有监管模式的效率和有效性问题，补充并加强了美联储的作用。如在新的监管框架中，明确了金融稳定监督委员会和美联储在获得三分之二投票后，有权分拆大银行和金融机构。这在强化美联储监管权力的同时，无疑也在很大程度上为解决金融机构“太大而不能倒闭”的世界性难题提供了技术思路。

　　创设消费者保护机构，维护金融服务消费者的利益。《多德-弗兰克法案》的全名是《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，这显示该法案的中心思想是对消费者利益的保护。事实上，奥巴马总统在法案签署仪式上也表示“这项改革代表着历史上最有力的消费者金融保护。”在新的金融监管框架中，明确在美联储内新设了消费者金融保护署（CFPA）。该机构具有独立的监管权，可以独立制定监管条例并监督实施，署长由总统直接任命。消费者金融保护署的一个重要职能，是对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，以保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，从而杜绝一些信用卡机构和房贷公司的隐性费用、掠夺性条款和欺诈等不公平行为，切实保护消费者利益。该机构可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构和其他类似的非银行金融机构。美国金融监管新法案设立消费者金融保护署这样一个机构，有助于保护消费者，特别是金融知识较少的个人消费者，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念改变。

　　另外，《多德-弗兰克法案》还涉及了优先购买权问题。该法案允许各州自行颁布更严格消费者保护法，并适用于全国性银行。州级首席检察官有权执行消费者金融保护署颁布的部分规定。但是，新法案同时也规定，如果州级法律妨碍或严重干扰了银行的业务经营能力，全国性银行可依所在州具体情况而寻求享受州级法律的豁免权。

　　引入“沃尔克规则”限制大型金融机构的自营交易行为，并分拆银行的高风险掉期交易业务。《多德-弗兰克法案》的一个重要内容是引入了“沃尔克规则”(Volcker Rule)，限制大型金融机构的自营交易业务。该规则以前美联储主席保罗·沃克尔（Paul Volcker）的名字命名。该规则把投资银行业务与商业银行业务分离，从根本上限制金融机构的规模和风险敞口。“沃尔克规则”在其制订伊始便引起了华尔街人士的强烈反对，导致在最终的法律文本中政策力度有所减弱。根据这一规则，银行仅可小规模地将不超过3%的一级资本投资于对冲基金或私募基金，有关投资占对冲基金或私募基金资本的比例也须低于3%。同时，规则还禁止银行对所投资的基金进行救助。除了限制金融机构的自营业务之外，《多德-弗兰克法案》还加强了银行对于金融衍生品交易的监管。该法案要求银行剥离风险最高的衍生品交易业务，并将其转至关联公司；要求商业银行将非传统的信用违约掉期（CDS）等掉期产品的剥离；要求银行把涉及农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属、股票相关的掉换和非标准化衍生合约掉期交易业务剥离至关联公司，并相应增加资本。但法案也规定，银行可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银的掉期等交易业务，用于对冲自身业务风险。上述规定的目的是控制由银行引发的系统性风险，促进金融系统的稳定。

　　加强对金融衍生品交易的监管，实施衍生产品交易中央结算制度。美国以前的衍生品主要在场外交易，没有标准化的合约，也没有保证金，并且很多交易存在对赌性质，不受有关机构的监管。全球金融危机揭示出一个道理，即将缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野，可使衍生品交易公开透明，并使风险得到及时控制。《多德-弗兰克法案》出台后，美国政府将对场外衍生品交易市场实施全面监管，其中包括针对衍生品交易和出售衍生品的公司的监管。新法案要求日常衍生品交易在交易所或类似的电子交易系统中进行，并通过中央清算所进行清算。而对于定制的掉期产品交易仍可以在场外市场进行，但相关交易必须上报至中央储存库，以便使监管机构能够对整体市场形势有更加全面的掌握。此外，新法案将对从事衍生品交易的公司在资本金比例、保证金、报告、纪录保存、职业操守以及业务活动方面实施新的监管规定。由此可见，新法案吸收了此前金融危机的一些教训，在一些技术环节采取的措施增加了衍生品交易的透明度和可掌控性，有助于风险得到有效管控。

　　加强对信用评级公司和经纪顾问公司等中介机构的监管，加大对投资者的保护力度。《多德-弗兰克法案》将完善信用评级行业、加大对投资者的保护力度作为重要内容。该法案通过制定严格的规定，保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性，强调华尔街经纪人的受托职责。在新法案中，美国证监会的监管职能得到加强。法案要求对冲基金和私募股权基金以投资顾问名义在证券交易委员会登记注册，并要求其提供交易信息以帮助监管机构管控系统性风险；证券交易委员会有权在相关研究完成后对发布投资建议的经纪交易商实施更高要求。此外，新法案还允许证券交易委员会要求经纪交易商遵循类似于投资顾问的受托责任标准，但并不强制证券交易委员会必须实施这一要求。

　　全球金融危机后，许多人认为信用评级公司是危机的罪魁祸首。针对此，新法案一是要求评级机构提供更完全的信息披露，以降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度。二是鼓励投资者建立内部评级标准，降低监管方和投资者对评级公司的依赖。三是待证券交易委员会研究履行有关程序之后，将建立一个新的半官方性质机构，解决信用评级行业内惯有的利益冲突问题。四是强调投资者的起诉权。如果信用评级机构故意或因疏忽而未能给出合理的评估结果，则投资者可以对评级机构提起诉讼，这一举措将有效约束信用评级机构的商业行为。在新法案中，对冲基金和私募股权基金从无监管的“影子银行系统”中被纳入严格监管的大框架之下，有关市场中介机构的从业行为也受到了很大的限制。所有这些措施都是为了提高金融活动的透明度，最大程度保护投资者的利益。

　　针对银行实施更严格的资本金监管，保障银行业务的稳健运营。《多德-弗兰克法案》对银行实行更严格的资本充足规定，将根据银行的规模和风险设定新的资本金要求，其中包括禁止拥有子公司的大型银行将信托优先债券作为一级资本；要求资产在150亿美元以上的银行必须达到风险和规模方面更高的资本标准；要求大型银行用五年时间把信托优先债券从一级资本中逐步剔除；允许资本规模不足150亿美元的银行将信托优先债券继续作为一级资本。新的金融监管法案确定了美联储在资本监管中的地位，要求美联储对“资本严重不足”进行定义，并设定审慎监督和管理的临界值。只要美联储确定某家金融控股公司资本严重不足，即可强令该公司破产。对银行实施合适的资本金管理是银行业永恒的话题，美国金融监管新法案致力于提高资本质量，明确资本对于风险的覆盖理念。这些措施将为保障银行业务的稳健安全运营提供强有力的支撑。

　　针对银行的某些具体业务行为进行精细化监管，控制潜在经营风险。对于资产证券化业务而言，《多德-弗兰克法案》要求对贷款进行打包的银行必须把其中5%的信贷风险保留在银行自己的资产负债表中。监管机构可以让符合特定最低标准的低风险抵押贷款类证券免受相关规定的约束；可以批准商业不动产抵押贷款市场的其他风险自留型证券。而对于抵押贷款业务而言，根据新法案要求，将设立新的住房抵押贷款国家最低承贷标准，首次要求银行在放贷时对借款人收入、信用纪录及工作状况进行查证，以确保借款人具备偿还房贷的能力，并且禁止银行向引导借款人借入高息贷款的经纪人支付佣金。此外，《多德-弗兰克法案》还将金融高管薪酬纳入监督。规定美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。对此，美联储将提供纲领性指导但不制订具体规则，一旦发现薪酬制度导致金融机构过度追求高风险业务，联储将有权加以干预和阻止。

　　美国金融监管新法案后银行业经营与发展趋势展望

　　美国金融监管新法案最大的受益者理论上是消费者和投资者，该法案对于银行从业的一些限制性规定，势必对未来全球银行业的经营模式和发展理念带来深远影响。根据目前全球银行业经营管理的实际情况，全球银行业可能在以下几个方面受到直接影响：

　　金融衍生品交易类业务受到限制，可能形成对银行盈利下调的压力。美国金融监管新法案对银行业金融衍生品交易实施管理，主要是通过限制银行衍生品交易的业务种类和交易方式来进行的。可以预期，该法案的执行将促使银行改变经营模式，并可能会使银行盈利减少。全球金融危机后，银行业盈利的复苏主要来自交易业务，包括衍生产品交易。新法案允许银行保留利率、外汇、黄金、白银等衍生合约交易，而对部分CDS、能源和多数金属掉期等相关的衍生合约交易则进行了限制。如果执行这样的要求，则目前许多银行与客户之间的金融衍生产品合约将被禁止，这势必影响银行盈利。另外，新法案强调要求大部分金融衍生产品交易都必须通过公开交易所进行，实行衍生产品交易中央结算制度。该制度在促进定价透明度及合约简单化的同时，也相应提高了保证金要求，即提高了交易的成本。这一交易方式的变更必然使得银行来自衍生产品交易的盈利减少。总之，如果国际银行业推行美国金融监管新法案的思想，银行业的资金运用将受到极大限制，目前为许多商业银行带来丰厚回报的金融衍生产品交易也将明显萎缩，银行业盈利能力将面临下降的压力。

　　银行从事自营交易的能力受到限制，可能影响综合化经营进程。银行无节制的自营交易，是此次全球金融危机中严重的市场风险源之一。美国金融监管新法案中，“沃克尔规则”对银行从事自营交易的能力进行限制，要求银行投资于对冲基金和私募基金不超过一级资本3%的资金。虽然这一规定在银行传统业务与高杠杆、对冲、私募等高风险投资活动之间划出明显的界限，但一定程度上也限制了大银行通过从事这些综合性业务开辟盈利来源的能力。目前，自营交易是商业银行获利的一个重要渠道。为了拓展业务领域、增加业务收入，许多国际大银行大力开展综合经营，大量创设和投资私募股权基金和对冲基金，其业务架构中自营交易占据极其重要的位置。可以想像，如果“沃克尔规则”的理念在全球得到推广，将对大多数金融服务机构及金融市场的成本架构和运营产生深远影响。并势必制约银行业自营业务的发展，影响目前轰轰烈烈的银行综合化经营进程。

　　银行的规模可能受到一定抑制，银行资本负债管理的压力将增大。在美国金融监管新法案中，规定银行拥有除对冲基金和私募基金之外的其他金融公司的资产不得超过10%；单一银行负债占美国银行业整体负债的比重不得超过10%。实际上，美国立法机构1994年就通过一项法案，规定银行业并购后不得超过存款市场份额的10％。而此次金融监管新法案将此项规定扩大到市场短期融资等其他非存款资金领域。可以预计，今后此项措施的实施，将限制银行机构的增长与合并，也将限制银行通过过度举债进行投资的能力。如果这一规定在全球得到推广，一方面，大银行通过收购来扩大业务范围和盈利来源的能力将受到抑制，银行自身的规模也将受到限制。另一方面，美国限制大银行存款和其他负债占国内银行总负债的比重为10%，将导致的一个结果就是加剧这些银行在全球的存款和其他负债的竞争，增加新兴市场的波动性。这对其他国家商业银行的资产负债管理带来一定挑战。

　　消费者和投资者利益受到空前保护，银行将面对合规风险和提升服务的挑战。在美国金融改革法案中，政府将保护消费者和投资者的利益作为重头戏。在消费者利益保护方面，新法案不仅设立了新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。同时，新法案还将储户在受联邦担保的银行存款保险永久性地上调至25万美元，以实际的行动彰显了政府对于消费者利益的重视。在投资者利益保护方面，新法案对于信用评级机构的行为进行了硬性约束。新法案将在证券交易委员会内部建立新的监管部门，可以对评级机构处以罚款，并有权取消其注册资格；同时还允许投资者起诉失职的评级机构。此外，美国国会还授权证券交易委员会提高对经纪人的监管，要求经纪人在给出投资建议时保护客户的利益。而在现行体制下，财务顾问被要求代表客户的最佳利益，而经纪人的标准则宽松得多。其他一些保护投资者利益的规则还包括，授予上市公司股东更大的权力来决定高管的薪酬。这一系列措施从制度层面和执行程序层面，解决了金融服务供需双方信息不对称而带来的欺诈等问题。

　　最近美国政府对大型金融机构的系列举动也显示政府在金融监管问题上的执行力。如2010年7月15日，美国高盛集团同意支付5.5亿美元罚款，与证券交易委员会就其此前金融服务中民事欺诈指控达成和解。这是迄今美国证交会对金融机构开出的最大一笔罚单，并可能将拉开对摩根士丹利、摩根大通、德意志银行、美国银行及瑞士银行等金融机构采取相似处罚的序幕。2010年7月16日，美国国际集团(AIG)同意支付7.25亿美元就一项证券欺诈指控与以俄亥俄州三支公共退休基金为首的原告方和解，这一协议将了结针对AIG涉嫌参与一系列欺诈活动的指控。从2010年7月21日开始，标准普尔、穆迪和惠誉三大信用评级机构相继发表声明，禁止客户在新发行债券时引用它们给出的信用评级。这表明美国金融监管新法案已经开始发挥保护消费者和投资者的巨大威力。对于全球银行业而言，在消费者和投资者利益保护已经成为全球共识的情况下，银行必将面对扩大客户服务和经营中合规的巨大挑战。因此，如何防范合规风险、提升自身的金融服务水平和客户满意度，或将成为美国新金融监管法案实施后全球银行业共同的话题。

　　（作者单位：中国建设银行个人存款与投资部）