浅谈特殊食品消费现状与基层监管难点

　　摘　要：特殊食品包括保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品，是供婴幼儿、老人等特定人群食用的食品。目前我国特殊食品消费面临消费者对特殊食品认知度低、信任度差，特殊食品经营者责任意识不强等问题，需要基层监管者运用行政指导手段，加大特殊食品社会宣传力度，严格特殊食品经营准入等，多措并举维护广大消费者的根本利益。

　　随着经济社会的快速发展，人们的生活水平不断提高，广大消费者对食品的需求从满足温饱渐渐过渡到追求更安全、高品质和促改善方面。特殊食品作为一种重要的健康产品，是满足人们高品质生活需求的有效保障。这种需求的增大促进了我国特殊食品产业的不断壮大与升级，也对特殊食品的基层监管提出了更高的要求。

　　1　特殊食品

　　特殊食品是指供特定人群食用的食品。我国的特殊食品包含3类，即保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品。

　　1.1　保健食品。

　　保健食品是指声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的，适用于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品[1]。在我国，保健食品有其特殊的识别符号，即产品外包装上的“蓝帽子”图案，是与普通食品、药品以及其他特殊食品区分的重要标识。

　　1.2　婴幼儿配方食品

　　婴幼儿配方食品通常是指以乳类及乳蛋白制品、大豆及大豆蛋白制品为主要原料，加入一定量的矿物质、维生素或其他成分，仅用物理方法生产加工制成的液态或粉状食品[2]。从适用范围上分，婴幼儿配方食品包括婴儿配方食品、较大婴儿配方食品和幼儿配方食品，分别适用于月龄在0～6个月的婴儿，月龄在6～12个月的较大婴儿以及月龄在12～36个月的幼儿；从所用主要原料分，以乳类及乳蛋白制品为主要原料的通常被称为乳基婴幼儿配方食品，以大豆及大豆蛋白制品为主要原料的通常被称为豆基婴幼儿配方食品。

　　1.3　特殊医学用途配方食品

　　特殊医学用途配方食品是指为满足进食受限、消化吸收障碍、代谢紊乱或者特定疾病状态人群对营养素或者膳食的特殊需要，专门加工配制而成的配方食品，包括适用于0～12月龄婴儿的特殊医学用途婴儿配方食品和适用于1岁以上人群的特殊医学用途配方食品[2]。特殊医学用途婴儿配方食品包括无乳糖配方食品或者低乳糖配方食品、乳蛋白部分水解配方食品、乳蛋白深度水解配方食品或者氨基酸配方食品等；特殊医学用途配方食品，包括全营养配方食品、特定全营养配方食品、非全营养配方食品。

　　2　特殊食品基层经营及消费现状

　　2.1　消费者对特殊食品认知欠缺

　　对于普通消费者来说，特殊食品的概念往往是模糊不清的，这与“特殊食品”这一名词有关。2015年之前并没有“特殊食品”这一称呼，2015年新颁布的《中华人民共和国食品安全法》首次将婴幼儿配方食品、保健食品和特殊医学用途配方食品统称为“特殊食品”。在此之后，随着有关特殊食品的规章制度不断建立，注册许可不断规范，生产经营规模不断壮大，特殊食品才算真正出现在广大消费者面前。

　　现如今，相较于特殊医学用途配方食品，保健食品和婴幼儿配方食品对消费者来说是较熟悉的种类，因为大部分家庭中都有老人和婴幼儿这样的受众群体。但即使这样，普通消费者仍然对上述特殊食品的鉴别与甄选存在困难。例如，大部分家长不知道只有1段、2段、3段奶粉属于婴幼儿配方食品，4段奶粉属于普通食品；2020年震惊全国的湖南郴州大头娃娃事件，经营者以固体饮料冒充特殊医学用途配方食品销售给只能食用特殊配方的氨基酸或水解奶粉的患儿家长，导致食用后的婴幼儿出现生长发育迟缓、频繁发烧、颅骨突出等症状，最终被诊断为佝偻病。因此，家长也应具备一定的鉴别特殊食品的知识，了解固体饮料与特殊食品的区别，尽量避免这一悲剧的发生[3]。

　　2.2　消费者对特殊食品信任欠缺

　　消费者对特殊食品的信任缺失主要表现在对保健食品的不信任。在没有保健食品概念之前，被广大消费者所熟知的是保健品，即一系列具有保健功能的食品和非食品，如降压枕、降糖椅、抗癌鞋垫等。这些打着疾病治疗与预防功能幌子的保健品一度让无数消费者，尤其是身患疾病的老年消费者不惜倾家荡产，最终上当受骗，甚至人财两空，以至于现如今谈“保健”色变，往往让正规生产经营的保健食品商家蒙受不白之冤。

　　2.3　特殊食品经营者责任意识欠缺

　　特殊食品的最终属性是食品，所以特殊食品的经营许可仍然在食品经营许可的调整范围内，换句话说经营普通食品和特殊食品均需取得《食品经营许可证》。很多经营者误以为经营特殊食品与普通食品没有区别，可见许多特殊食品经营者法律法规知识相对欠缺。

　　《中华人民共和国食品安全法》及《中华人民共和国食品安全法实施条例》中详细规定了特殊食品不可与普通食品或者药品混放经营。现实中的经营者大多不了解上述规定，盲目认为特殊食品与普通食品一样，依据销售需要可以随便摆放，殊不知上述行为如经监管部门责令整改仍不改正，将会被处以五千元以上五万元以下的罚款[4]。很多经营者主体责任意识淡薄，被警告后仍我行我素，最终因为商品摆放问题被处以数万元的罚款。

　　3　破解特殊食品基层监管难题的措施

　　3.1　善于运用行政指导等柔性行政手段

　　《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。可见，监管的目的不是处罚，而是通过强制性的行政手段规范相关主体在法律的框架下运行，这一点在特殊食品的基层执法中更是如此。

　　对于特殊食品基层监管对象基数庞大、从业人员法律意识不强等问题，充分发挥宣传、教育、培训及约谈等行政指导的作用。通过积极柔性的行政指导管理方式，降低刚性处罚给经营者带来的抵触情绪，达到从业者规范经营，行业健康发展的目的，体现立法和制定政策的本意和初衷，此外广泛的行政指导可以有效降低经营者的违法可能，大大节约监管者因执法办案的烦琐程序及制作案卷材料所耗费的时间，有效提升了基层监管的行政效率及覆 盖面[5]。

　　3.2　加大特殊食品的社会宣传力度

　　消费者的认知缺失往往是特殊食品虚假宣传、假冒伪劣多发的重要诱因，不法经营者占据信息优势，肆意践踏消费者的知情权，让本就受众特殊、消费群体固定的特殊食品成为了虚假宣传甚至非法传销的重灾区。基于此，作为基层监管者，深入研究如何开展特殊食品社会宣传就显得尤为重要。

　　3.2.1　宣传要广泛

　　特殊食品的受众群体虽然特殊，但人群数量庞大，且多数为婴幼儿、老人、病患等弱势群体，所以宣传要自上而下，广泛覆盖，纵深推进。尤其是偏远地区、乡镇农村，往往是容易被忽略的区域，要积极依靠属地社区、街道、村居，因地制宜加大宣传的力度和频次，注重宣传的方式和方法，保证宣传的效应和质量。

　　3.2.2　形式要多样

　　宣传的目的是让受众方便、快捷、高效地接受信息、理解内容并学以致用。所以特殊食品相关的知识的宣传要因人而异，形式多样，不能一提宣传就只发传单，一说科普就只办讲座。要根据受众的不同、内容的差异有针对性地设定宣传的方式。

　　3.2.3　重点要突出

　　对于保健食品，要重点引导消费者正确看待保健食品的功能和效用，了解保健食品与普通食品的区别，及时察觉“保健品”虚假宣传的陷阱与圈套，防止上当受骗；对于婴幼儿配方食品，要引导消费者学习婴幼儿配方乳粉的基本知识，懂得婴幼儿配方乳粉与普通奶粉、婴幼儿辅食、孕妇奶粉等的区别；对于特殊医学用途配方食品，除了要引导消费者树立严谨科学的消费观念，学习系统的特殊医学用途配方食品知识外，还应积极地联系卫生健康部门，对医生、护师、药师等特殊职业人群开展针对性培训，从源头科学把控特殊医学用途配方食品的推荐、选择与使用[6]。

　　3.3　严格特殊食品经营准入

　　《中华人民共和国食品安全法》第七十四条规定，国家对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格的监督管理。从法律层面直接指出了对特殊食品的监管要求。作为基层监管者，应把特殊食品的经营监管放在更重要位置，从许可开始严把准入关。

　　虽然在国家放管服政策的指引下要降低准入门槛，但在对特殊食品经营开展许可工作时仍应以“严”字为先，探索行之有效的准入的机制，加大申请者合规性的审查力度。例如，特殊食品经营者提出食品经营许可申请后，监管人员除了要对经营所需必要的场所、设施进行审查外，还应增加对经营者特殊食品法律法规知识、食品经营规范等内容进行考核，依据考核结果决定是否颁发许可。通过考核倒逼经营者研究特殊食品经营相关的法律法规，学习各类经营规范和制度，树立严肃认真的经营态度，才能更加有效地落实主体责任，保障消费者的合法权益。

　　参考文献

　　[1]张金碧,赵香华.保健食品科普知识[J].民心,2021(9):51-53.

　　[2]王星,李雅慧.特殊医学用途婴儿配方食品与婴幼儿配方食品法规标准比较分析[J].中国乳品工业,2016,44(11):29-31.

　　[3]李美英,邓少伟,李雅慧,等.我国特殊医学用途婴儿配方食品现状浅析[J].食品与生物技术学报,2021,40(5):104-111.

　　[4]王志钢,于春媛,周立新,等.我国保健食品与其他食品及药品的监管情况比较[J].中国食品药品监管,2020(7):92-99.

　　[5]李文华.我国保健食品安全协同治理法律问题探析[J].食品科学,2021,42(13):360-369.

　　[6]张燕.江苏:打击保健食品虚假宣传 净化市场秩序[J].中国食品工业,2021(12):58-60.