地方政府融资平台债务风险管理研究

　　刘曼茹（宣城经济技术开发区管理委员会）

　　摘要：地方政府融资平台是地方政府为方便投融资和规避法律风险而成立的具有独立法人资格的经济实体，在推进我国地方基础设施建设和经济发展过程中起到了重要作用。地方政府融资平台的快速发展也带来了一系列问题，尤其是其信贷规模的迅速扩大，对我国地方政府性债务、银行资产质量产生了较大的负面影响。因此，相关部门必须采取针对性的措施，对其债务风险进行有效管控，以促进地方经济的发展。

　　关键词：地方政府融资平台；债务风险；管理

　　21世纪初，国际上发生的一系列债务危机为我国地方政府融资平台敲响了警钟，正如美国开国元勋约翰·亚当斯所言，要击败和奴役一个国家有两种方式：剑和债，债务可能使一个国家失去约束而自我击败。地方政府融资平台在我国地方政府的基础设施建设和经济发展中起着重要的促进作用，但是其快速发展也带来了一系列的问题，容易使当地政府陷入债务危机。当前，我国经济发展与财政收入增速下降已成为新常态，这迫使我们必须关注地方政府融资平台的债务风险问题，并采取相应的风险管理措施，以减少其对经济发展所造成的负面影响。

　　地方政府融资平台债务产生的原因

　　一、过度投融资动机

　　1.地方政府的过度投融资动机。从主观层面来说，任期制下的政策制定者面临着任期较短但考核周期较长的问题，从自身政治利益出发，过度投融资的行为就有可能发生。从客观层面来说，外部制度设计不完善、考核机制不合理等因素都会强化政策制定者的过度投融资动机。此外，当某一地方政府通过建立地方政府融资平台向银行机构申请基础设施建设贷款，地方政府由此获得预算外的财政支持时，其他地方政府就可能会采取相同的办法。基于财政机会主义的投融资动机让各地方政府易产生非理性决策。

　　2.银行机构的过度投融资动机。银行贷款是地方政府融资平台进行融资的主要途径，银行机构普遍默认地方政府为地方政府融资平台债务的“最后担保人”。因此，银行机构在考察地方政府融资平台时，除了对其财务状况、贷款项目盈利状况等进行评估，也会对地方政府财政收支状况和相应的扶持政策予以关注。银行机构还会对整个地区的经济发展状况进行评估，确保地方政府拥有充足的资金对地方政府融资平台债务进行“兜底”。若一家银行机构通过对地方政府融资平台授信，获得大量具有地方政府“兜底”的贷款资源时，其他银行机构也会以相同的方式来扩大其贷款规模。当前，银行机构之间的竞争日趋白热化，地方政府融资平台成为其争夺的对象，银行机构通过不断降低贷款审查标准以扩大自身的授信规模，在一定程度上忽视了地方政府融资平台的债务风险。同时，基于财政机会主义的投融资动机也会让各银行机构产生非理性决策。

　　二、非理性的地方政府融资市场

　　地方政府融资平台与银行机构的关系错综复杂。一方面，银行机构对地方政府融资平台的政府背景青睐有加，默认其债务有地方政府的隐性担保；另一方面，地方政府融资平台的主要投资领域具有公益性特点，收益低、投资回报期长，金融机构对其缺乏有效监管。在“公地”型的地方政府融资市场上，各个银行机构都以理性经济人的角色进行经济决策，最终导致整个市场上的信贷投放量大于效用最大时的信贷需求。

　　三、地方政府过多参与市场

　　1.地方政府过多参与市场。从浅层次上讲，地方政府融资平台是地方政府收支失衡的结果。从深层次来看，地方政府融资平台是我国经济转型的特殊产物。随着市场经济的不断发展，地方政府逐步演化为相对独立的行政和经济主体，但是，由于计划经济的惯性，部分地方政府仍过多参与市场，使地方政府性债务问题形成恶性循环。

　　2.地方政府收入与支出失衡。1994年，我国实施分税制改革，中央和地方政府的收入分配由原来不确定的协商制转变为法定的分税制。分税制实质上是中央和地方之间的一次收入分配改革，将稳定的税收收入从地方政府转移到中央政府，地方政府收入因此大幅度减少，但地方政府的支出责任却没有改变，导致地方政府收支失衡进一步扩大。日益增加的财政压力使得地方政府热衷于建立地方政府融资平台以突破《中华人民共和国预算法》中关于“不列赤字”的制约，以获得附加的金融资源。3.市政建设支出与税收收入之间存在差距。地方政府融资平台通过进行基础设施建设融资，可以在短期内募集大量的资金，减少了财政资金与基础设施建设的供需冲突。但是负债资金的增加，必然会进一步扩大地方政府融资平台的债务积累。

　　地方政府融资平台债务风险类型

　　一、财政风险

　　地方政府融资平台具有地方政府背景，在进行融资的过程中，虽然表面上看是独立法律主体进行的市场化行为，实际上无论是项目还是还本付息，其资金来源都与背后的地方政府息息相关。从根本上讲，地方政府融资平台的负债行为是地方政府的负债行为，因此，地方政府融资平台的过度投融资行为，必然会加大政府的财政风险。同时，出于对社会稳定的考虑，对于地方政府融资平台引发的各类风险，地方政府通常会“出手救助”，进一步加大了政府的财政压力。

　　二、金融风险

　　受地方政府融资平台自身的特点和现行政策的限制，地方政府融资平台的融资渠道主要为依托项目资产向银行机构进行项目贷款，还本付息的资金来源除了地方政府融资平台本身的经营收入，还有地方政府土地出让金和财政拨款，很容易引发金融风险。如果地方政府财政压力增加，对地方政府融资平台的拨款就会减少，或者土地价格降低，导致地方政府土地资产价值下降，都会使地方政府融资平台资金链断裂，引发金融风险。在这个过程中，一个贷款项目的兑付风险往往会由单一银行机构转移到整个金融系统，最后引发系统性金融风险。

　　三、信用风险

　　地方政府融资平台的主要业务范围为城市基础设施建设，投资建设周期较长，收益较少，之所以可以在金融市场上获得债务资金，一方面，是因为金融机构青睐于地方政府融资平台的政府背景；另一方面，在于地方政府融资平台可以利用土地使用权和房产进行抵押，对项目进行“打包”贷款。如果贷款项目无法获得预期的收益，那么“打包”项目的现金流收入就不能覆盖贷款还本付息的需求，此时信用风险就显得尤为突出。

　　四、社会风险

　　地方政府融资平台的风险也可以转移到社会层面，从而引发社会风险。土地出让及其开发收益是地方政府融资平台偿债的主要来源，决定了地方政府会征用更多的土地并保持更高的房地产价格，以维系地方政府融资平台资金链的运转，而高房价会引发一系列民生问题。同时，地方政府融资平台过度参与到经济活动中，挤占了大量民营经济的发展空间，极易造成“国进民退”的现象。

　　地方政府融资平台债务风险管理的对策

　　一、建立财政风险预警管理机制

　　地方政府融资平台的财政风险并不是突然爆发的，对此，地方政府可以通过预警信号洞察财政形势，识别出财政风险，从而采取早期干预措施来阻止风险的发生。因此，可以通过建立财政风险早期预警机制，识别和管理财政风险，如设置一系列财政指标阈值，当指标突破阈值时，就要采取相应的措施。1.提高债务信息透明度。（1）增加债务信息披露内容，将债务信息以及重要债务指标逐一对外发布。（2）加强与国际金融机构的沟通与合作。在建立财政风险预警管理机制方面，国际金融机构积累了大量宝贵经验，与其开展合作可以借鉴经验和吸取教训。（3）继续推广使用地方政府性债务管理系统。目前，全国地方政府性债务信息均在该系统中得到全面录入与维护，在提高我国地方政府性债务透明度与规范债务管理方面发挥了重要作用。

　　2. 建立债务风险指标阈值系统。（1）建立债务风险监督体系。该体系包括早期预警指标、指标预警阈值以及具体责任部门。（2）相关责任部门实时动态监督早期预警指标、比较指标以及阈值水平，一旦触发阈值，可迅速启动债务风险预警机制。（3）地方政府在债务预警状态下对相关部门发出警告，并要求其及时采取措施改善地区债务状况及指标水平。一旦指标恢复正常，债务预警状态解除。

　　二、加强对地方政府性债务的全流程管理

　　1.进行地方政府债务限额管理。政府债务限额是指对政府性债务规模设置上限以避免政府性债务无序扩张和风险的蔓延，是保证公共财政稳定与经济增长的重要措施。在政策层面设计地方政府债务限额管理的相关规则，既可保证资本市场对地方发展的推动作用，又能促进地方政府的可持续发展。但是，在对地方政府债务限额设定时还存在两难的问题，限额设定过低会阻碍地方政府的融资从而影响地方发展，限额设定过高则会引发地方政府过度负债，影响地方可持续发展。因此，在设定地方政府债务限额时必须考虑以下几个方面：（1）中央政府与地方政府可用于偿债的财政空间。（2）地方发展所需的融资规模以及现有债务数量。（3）准确把握地方政府隐性债务数量。（4）建立债务动态监测机制。（5）债务限额管理规则应与其他机制相协调。

　　２.扩大地方政府债券发行自主权。对此，相关部门可采取以下措施：（1）逐步放宽地方政府债券发行条件。在建立完善发行机制以及监管措施的前提下，地方政府可以自主发行地方政府债券。（2）与地方政府自主发行债券相对应的，是对地方政府信用评级的建立和完善。地方政府应将评级机构的评级结果，作为地方政府债券发行的前提条件以及利率基础。目前，我国地方政府的信用评级意愿并不高，无论是借贷双方都高度依赖中央担保，长此以往会形成恶性循环。因此，必须进一步规范地方政府信用评级工作，促进地方政府债券市场的健康发展。

　　三、合理划分中央和地方政府的责任

　　1.合理划分中央和地方政府在公共服务领域的事权责任。借鉴其他国家的经验，可采取财权与事权相匹配的做法。（1）适度加强中央政府的财政事权。国防、外交以及国家安全等重大事项应为中央事权和支出责任事项。（2）明确中央和地方政府的共同责任事项。教育、医疗以及社会保障等公共服务事项支出责任由中央和地方政府共同承担。（3）明确地方政府的责任。将具有明显地域性特点的公共服务事项交由地方政府承担，由地方政府集中财力更好地为群众提供地方公共服务。

　　2.拓宽地方政府收入途径。通过收入改革来增加地方政府财力是调整中央和地方政府责任的有益补充，同时也是日益扩大的地方政府性债务的要求。完善相关法律法规，使地方政府获得与其事权相匹配的财权。透明、可靠、可预见的转移支付制度有助于地方政府拥有更加稳定的收入来源，减少对土地出让收益的过度依赖，保障地方政府有足够的资金提供基础公共服务。同时，政府必须减少对市场经济活动的直接参与，把主要精力放在其公共管理职能的发挥上，从“管理型政府”向“服务型政府”转变。

　　参考文献

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　　作者简介：刘曼茹，硕士，中级经济师，研究方向为政府债务风险管理。