国际货币基金组织改革：进展与前景

　　2013年10月的国际货币基金组织（IMF）年会没有传来人们期待已久的好消息，已经拖延一年的2010年国际货币基金组织份额与治理改革再一次面临拖延的结果。份额与治理改革因为美国国会未能通过而无法生效，从提交的份额公式评估进展情况报告来看，分歧仍然很大，看来要在2014年1月以前达成一致也不太乐观。更为重要的是，只要2010年份额与治理改革无法按期完成，第十五次份额总评估也会拖延，融资能力扩大也会受到限制。看来，国际货币基金组织改革显然没有我们期待的那样乐观。

　　一再拖延的IMF份额与治理改革

　　广义上的国际货币基金组织改革包括：份额与治理改革，监督改革，增加融资能力，融资方式改革以及特别提款权改革等。其中份额与治理改革是关键，是增强其合法性、有效性和可信性的基础，也就最为重要。

　　国际货币基金组织改革问题由来已久，特别是在1997年以后显得非常突出，对IMF的批评之声日烈。本世纪以来，随着新兴经济体的增长和全球经济格局的变化，对国际货币基金改革的呼声随之高涨，特别是有关IMF的治理改革成为主题。2008年开始的全球金融危机为国际货币基金组织改革提供了契机。2009年9月，国际货币基金组织第四次分配特别提款权修正案获得通过。2010年11月和12月，二十国集团（G20）峰会和随后的IMF理事会通过了国际货币基金组织份额和治理改革一揽子方案。

　　主要内容在两个方面：一是份额增加与调整。即（1）份额增加一倍；（2）份额调整，即从过度代表的国家向代表性不够的国家转移不低于6个百分点，向新兴经济体和发展中国家转移不低于6个百分点；（3）保护最贫穷国家的投票权；（4）份额公式，份额公式评估应在2013年1月前完成；（5）在2014年1月前完成第15次份额公式评估。二是执行董事会规模和构成的调整。即（1）24席执行董事会席位全部选举产生；（2）两个欠发达的欧洲席位要拿出来给新兴经济体和发达经济体。根据改革方案，中国的份额和投票权将提高到第三位。巴西、俄罗斯、印度都将上升到前10位。

　　这次改革尽管还有诸多未尽如人意之处，如新兴经济体的地位还没有得到完全体现，美国仍然维持份额不变，仍具有一票否决权，但毕竟是一次力度较大的改革。然而，这一改革的执行却远非人们想象的那样简单。

　　IMF改革的落实涉及到两个方面，一是各国的国内立法机构的审批程序，董事会规模和构成的修改；二是14次份额公式评估和15次份额公式评估，这是由执行董事会来完成。前者要求在2012年10月召开的国际货币基金组织年会召开时获得生效。在14次份额公式评估要求在2013年1月以前完成，而最后份额公式确定则与第15次份额公式评估到期时一并提出。

　　截至2013年10月1日，已经有占总投票权76.07%的141个成员国同意执行董事会修正案，根据规定，该修正案需要3／5以上成员同意，但需占投票权85%以上，尽管承认的成员数已经达到了要求，但投票权比例仍然无法满足要求。截至2013年10月18日，已经有占总份额78.47%的152个成员国同意份额增加的方案，根据规定，对同意的要求是占70%以上份额和3／5以上的成员国，从这两个要求来看都达到了，但是增资方案是以董事会调整生效为前提的，因此，这一增资方案仍然无法生效。让人高兴的是，我们能够看到欧洲那些份额会下降甚至执行董事会席位还会减少的欧洲国家也批准了这些方案。然而，美国却拥有17%的投票权，所以只要美国一国不同意，任何改革都将难以通过。这是我们必须面对的现实。这也充分体现着国际货币体系改革的复杂性。显然，这场国际货币基金组织改革演变成了美国的国内政治问题。

　　2012年正是美国大选之年，国会当中的保守党势力过于强大，一些国会议员表态反对IMF改革方案，为了确保大选获胜，奥巴马政府不愿将提案提交给国会。虽然奥巴马在成功连任之后提交了，但国会在2013年3月初的会议上否决了这项提案。当时，100多位学者致信美国国会要求尽快批准IMF改革方案。曾任美国财政部部长助理的杜鲁门撰文要求国会尽快批准，向IMF增资是履行大国责任的应有之义，而且向IMF的增资还是可以获得利息收入，而不是无偿捐助或援助项目，这项改革符合美国的利益。然而，这些呼吁并未改变什么，国会议员们仍以党派之争，不愿让步。美国的国内政治在严重阻碍着IMF的改革进程。美国的拖延，将损害IMF的合法性和有效性，直接影响其功能的完全发挥，将极大损害全体成员国的利益，也影响着受危机国家和需要援助国家的利益，也损害美国的信用和长远利益。从美国国会来说，在削减预算的大背景下，还要向IMF增资630亿美元是不可行的。国会不批准这一方案，原因可能还与中国有关，美国仍然不愿意中国在IMF这样的国际机构话语权上升。

　　美国的拖延也充分暴露了美国历来只享受现行国际制度好处却不愿承担相应成本的利己主义倾向。就在五年前，当雷曼兄弟宣布倒闭、美国金融体系陷入危机之时，美国急忙召集全球二十个主要经济体的首脑齐集华盛顿，要求全球共同行动挽救危机，共同推出相应的经济刺激计划。当应对国内日益高涨的对华尔街为代表的金融界利益集团强烈不满的民意而推出金融监管改革方案之时，为了避免监管的国际套利和美国金融业竞争力的下降，美国推进全球监管一致行动，从而有以“巴塞尔Ⅲ”为代表的国际金融监管改革的陆续出台，并且得到很好地执行。为了调动包括中国在内的新兴经济体的积极性，美国在危机开始后最严重的那两年，对新兴经济体要求的国际货币体系改革特别是国际货币基金组织的改革表示了明显的支持态度，甚至不惜牺牲个别欧洲传统盟友的利益。

　　为什么美国在国际基金组织改革的立场上向后转，甚至成为阻碍因素呢？表面上是美国国内政治竞争格局造成的。围绕着债务上限、医保改革和向富人征税等议题，民主党和共和党势如水火，难以妥协，达成共识。但根本体现了美国作为全球金融霸主天然的傲慢。当美国需要世界其他国家之时，他可以要求各国帮忙，甚至放下身段，做些不伤及自身的让步，而当危机慢慢离去，美国经济重现良好发展态势之时，那些与自己没有好处，甚至还会削弱自己的地位和影响力的国际决议就可以放置一边。这在美国并非没有先例。

　　美国对国际货币基金组织改革一直从自身利益出发，扮演着阻碍者的角色。在亚洲金融危机开始后的1997年9月，IMF就提出分配特别提款权，启动了第四次全面分配特别提款权的修正案，但这一方案直到2009年金融危机之后，在G20伦敦峰会时被再次提出，在2009年秋得到美国同意后才生效，也就是说，前后共用了12年时间。如果不是美国金融危机，需要全球共同行动，美国国会可能还不会通过国内程序。

　　充满分歧的份额公式评估

　　2010年份额与治理改革的落实是第15次份额评估的先决条件。它的拖延直接影响了下一步的份额评估及改革的持续推进。2013年1月底IMF执行董事会向IMF理事会提交的第14次份额公式评估报告是一份没有取得一致认识的报告，并认为公式确定应当和第15次评估结合起来才更为准确，也尽可能满足各方面的利益。之所以未能达成共识，原因可能更为复杂。这是因为份额公式直接影响着未来在IMF的份额多少和地位高低。因此，认为2014年IMF春季会议时出台一揽子的方案可能更加合适。然而，分歧仍然很大，要在这么短的时间内达成共识并非易事。

　　当前的份额公式是基于2008年的公式。加权计算的GDP占50%的权重，开放度占30%的权重，经济波动性占15%的权重，而国际储备占5%的权重。其中GDP的计算，60%是按市价计算的GDP，而40%是基于购买力平价。根据2013年1月IMF执行董事会向理事会提交的第14次份额公式评估报告和其他发言来看，分歧仍然不小。

　　第一，现有的指标体系是否要调整。一部分观点认为，现有的份额公式没有问题，不用调整。这些主要是欧洲发达国家的观点，欧盟经济部长在代表欧盟的声明中说，“根据最新数据计算出来的结果证实了现行的公式可以准确反映世界经济的发展现状。因为根据2010年的数据计算出来的结果，新兴经济体和发展中经济体的份额比2005年提高了7.7个百分点。”然而，一些新兴经济体和发展中国家则认为，当前的公式是基于2008年的数据推算的，而没有反映金融危机以来的世界经济的新格局，需要进行调整。非洲国家，则对当前的公式表示担忧，认为现有的份额公式会进一步损害非洲特别是撒哈拉以南非洲的利益。南非代表认为：“本着合作的精神，我们会继续支持新份额公式作为份额评估的基础。然而，全面的IMF治理改革不仅仅是一个公式的机械套用，特别地，当前公式的缺点就是明显地不利于小型新兴和发展中国家，其中大部分是我们这个区的。如果继续沿用现有的公式，那么就会继续侵蚀非洲在IMF的份额。”他们认为：“公式也不能解决撒哈拉以南非洲在执行董事会的代表空缺问题。撒哈拉以南非洲的43个国家在IMF的席位只有两席是不能被接受的。我们已经在国际货币金融会议中呼吁多次要求增加一个席位，我们恳求IMF开始认真地考虑这一事情。”

　　第二，在份额公式设计时有一个基本原则：简单透明，与份额的多种职能相一致，计算出来的结果要在成员中具有广泛的可接受性，要求数据便于及时统计、准确性高。这一原则，看上去简单，实际上很难同时满足。一方面希望新的份额公式简单明了，数据好找，但另一方面越简单就越可能有误差，不能反映成员的差异化需求，也就不能兼顾多方面的利益。

　　第三，对GDP仍然是主要的衡量指标似乎比较一致，但仍有争议。争议之一是，权重是不是要提高。新兴国家和发展中经济体主张提高GDP的比重，而降低波动性的比重。而欧洲国家显然不愿意这样，至少保持GDP与开放度的相对重要性不变。另一个争议是究竟是使用汇率法还是购买力平价法，以及每个指标的权重仍然没有形成统一的意见。一种观点认为，购买力平价法存在诸多问题，不应增加购买力平价法的比重，而新兴经济体和发展中国家更主张增加购买力平价法的比重，以更好地反映这些国家的实际情况，以提高份额特别是低收入国家的份额。

　　第四，开放度仍被认为是重要的指标。欧盟特别推崇这一指标，主张这一指标的权重不能降低，这实际上是欧洲的优势所在。欧盟GDP的份额是在下降的，如果开放度指标的权重也下降的话，欧盟的份额就会出现更大程度地下降，如果开放度这一指标重要性能得以提高，那么能在一定程度上降低份额的下降幅度甚至基本不变。在开放度指标的概念和计算上还存在不少争议，一些国家认为开放度过于依赖于总量而不是比重，有可能考虑与GDP的比重。当然，要求提高金融开放度比重的观点没有得到太多的响应。

　　第五，关于波动性指标。比较普遍的看法是这一指标的权重要下降。这一指标设计时是出于对融资需求的考虑，即基于一个基本的假定，波动性越高，说明金融风险越高，对资金的需求也就越多。但现有的研究表明，经济波动性与对IMF资金需求量没有明显的关系。当然，仍然还有一部分观点坚持不进行调整。

　　第六，关于储备指标。国际储备的权重本来就不高，因此比较普遍的看法是维持现状，因为储备表明一个国家的实力和对IMF的贡献能力。当然还有两种相反的观点，一种是增加储备的比重，这可以有助于全球金融安全网的建设，以鼓励各国自救；另一种是主张取消储备，因为有储备作为权重，会激励各国去人为地积累储备，加剧全球不平衡。

　　第七，其他考虑因素。显然还有一些国家从各自的优势和利益出发，提出了其他需要考虑的因素。如，日本副首相及IMF理事麻生太郎在IMF年会上发言时，就希望在份额公式中考虑对IMF的自愿捐款或放款记录，既尊重各国的历史贡献，也激励各国积极地支持IMF的融资安排。另外，大多数成员支持保持现有的压缩系数。但为了减少份额公式对规模的过度依赖，提升新兴国家和发展中国家的份额，可以提升压缩水平。

　　对于份额公式调整的滞后，很多国家也表达了不满。阿根廷的理事说，如果继续进行份额和治理改革对于基金组织的合法性和有效性非常关键的话，那么第15次份额总评估的停滞不前就反映了这一机制的民主缺陷，提出了基金组织改革的深刻转型要求。当前的治理结构并不能代表和反映世界经济的格局。如果第15次份额总评估结果会带来充满活力的经济体份额的提升，那么就应先将充满活力的(dynamic)定义弄明白。

　　份额公式调整的阻力主要来自欧洲发达国家。它们的经济实力大大下降，欧洲经济占全球的比重不过20%，但拥有1／3的投票权。另外就是大经济体与小经济体的矛盾，大经济体希望以规模指标为主，但小经济体却希望能降低规模指标对份额的影响。新兴经济体和发展中经济体都不愿看到的一个事实是，部分新兴国家份额的提升是以其他新兴经济体份额下降为代价的。

　　IMF改革的前景

　　显然，随着金融危机的远去，美国经济的恢复，欧债危机的转机，西方发达国家对新兴国家的依赖正在减少，改革的动力将大大减弱。2010年份额与治理改革仍存在不少变数。新兴国家必须不断向美国施加压力，让份额与治理改革早日生效。同时，新兴国家与发展中国家必须加强团结，形成对份额公式调整等改革的共识，从而使第15次份额总评估能及时推进。

　　份额与治理改革是实行G20机制以来的重大成果，是新兴国家和发展中国家长期努力的结果。美国的拖延引起了国际社会的普遍不满。IMF份额与治理改革的滞后，被称为“IMF悬崖”，会直接影响IMF的合法性和有效性，也影响其他一系列改革的推进，其代价不可不谓大。在2013年10月的年会上，IMF总裁拉加德终于点名要求美国尽快批准改革方案和同意增资。阿根廷所代表的南锥体国家在年会上表示：“2010年一揽子改革应当尽快实施，因为这次改革采用的是5年前即金融危机前的数据，反映的是当时的世界经济格局。”印度关于国际金融体系改革的措辞就非常强硬：“IMF执行董事会2010年关于份额和治理改革议案要求各国尽最大努力在2012年年底以前通过国内立法机构审批程序，但是在东京年会上却没有实现，直到现在仍然不清楚能否完成。强烈敦促有关国家快点通过国内议程，我们重申立即完成2010年份额与治理改革的必要性。”就连欧洲的奥地利代表也表达了对IMF改革进展缓慢而“失望”的观点，坚持认为份额与治理改革在规定的时间内实施至少对于基金组织的合法性和可信性是非常重要的。因此，我们完全有理由相信，随着越来越多的国家对美国不满，再加上美国国内有识之士的压力，美国国会有可能通过这一方案。

　　然而，我们也应当看到，一方面，美国国内的政治阻力仍然较大，议员们会出于自身利益的考虑而不愿批准这项改革计划。另一方面，国际社会中传统的七国集团成员以及其他欧洲发达国家，更不愿意向美国施加压力，美国的拖延正好符合他们的利益，甚至不由得让人怀疑这是一个配合默契的“双簧”。因为2010年份额与治理改革正是损害了欧洲国家的利益。从IMF年会上的发言中就可以看出，美国传统的发达国家盟友比较委婉的措辞，如本身通过国内审批程序较慢的加拿大财长的措辞只是“鼓励那些还没有批准改革的国家加倍努力”。因此，2010份额与治理改革很有可能再被延误。中国应当团结新兴经济体和发展中国家以及其他发达国家，通过双边、多边机制，持续向美国施加压力。

　　份额公式评估要达成共识难度并不比份额与治理改革要乐观。尽管份额公式评估，是各国代表在IMF执行董事会层面进行的，但无不体现出各国的利益。确定简单、数据易得、又能够体现份额的多重特征和不同国家的利益诉求，确实不太容易。第一，要想公式简单，那么指标就要少，指标少就难以反映不同国家的需求。第二，一国份额多少与该国的融资能力有关系，而事实是经济发展低的国家可能更需要融资，而份额则与实力有关，即越是实力强的国家可能越不太需要向IMF融资。第三，对最不发达国家权利的保护。IMF是以份额为基础的，经济成长快，经济规模较大的新兴经济体与最不发达国家的利益有冲突的地方，新兴经济体也需要顾及这些低收入国家的需求，这种平衡也并不容易找到。对此，我们需要有充分估计。因此，份额公式调整需要新兴经济体和发展中国家更为精诚的团结。作为最大的发展中国家，中国主要应当加强合作，利用各种机制，在新兴经济体和发展中国家之间积极寻求共识。

　　文/欧明刚

　　（本文获得中央高校基本科研项目ZY2011KA03“新时期中国经济外交重大问题研究”和ZY2012KA03“后金融危机时代国际金融格局变化及中国的战略”资助）

　　（作者单位：外交学院国际金融研究中心）