历史上的“驻京办”
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- 关键字:历史,驻京办
- 发布时间:2010-05-21 10:09
一、悠久的前世：留邸、进奏院、提塘、会馆
“驻京办”，是驻京办事处的简称。官方文件中将各省级政府和计划单列市政府所派出的常驻北京的办事机构称为“驻北京办事处”，而把其他各级政府、企业、高校等单位所派出的驻京办事机构称为“驻北京联络处”，民间一概称之为“驻京办”。
“驻京办”最早可溯至汉代，时称邸。汉代是郡、国交错，一些刘氏宗亲封为藩王后，离开长安去就国，为了维持和京城的联系，会在长安设一个“留邸”，留几个小吏长期候着。唐中期开始，藩镇势力扩大，各节度使纷纷在京设立办事机构——进奏院。进奏官由节度使派遣并支付费用，只对节度使负责。唐朝后期，进奏院多达五十余个。宋初，各州设进奏院，由各州自行管理，曾经多达两百多个。职责主要有三：一是收受和传递官府文书；二是在政府机构内部传递信息；三是负责接待来京都办事的地方官员，另外还承担着一定的窥测朝廷动向的“职责”。
明、清两代，中央集权登峰造极，地方官不敢公开在京城设立“留邸”，改由其他机构代行“驻京办”功能。其一是地方大员派幕僚、下属进京长期打探消息，或者使用自己在京的关系网向自己通报京城情况，打通与朝廷各种关系。清代皇帝上谕中提到的“提塘”，即是各省督抚派驻京师的联络官，其职责原本仅限于投递本省与京师各官署往来文书。而在实际工作中，“提塘”还承担了很多任务，比如夏冬两季奉送“冰炭费”，打点各衙署官吏；再如“串通军机处写字之人”传递内幕信息，发回供本省督抚判断高层动态及政治风向，故被督抚们倚为亲信，待遇丰厚。其二便是会馆，会馆并非纳入官府系列，它要么是地方商会出钱、要么是地方在京大员捐款修建的，乃一种民间机构。会馆的出现，也与当时科举制度的兴盛和商品经济的繁荣有密切关系。迄今所知最早的会馆是建于永乐年间的北京芜湖会馆。嘉靖、万历时期趋于兴盛，清代中期最多，有大小会馆四百余所。这些会馆大多建在北京前三门外，以宣武门外居多，形成了大片的会馆区。明清时期北京的会馆大体可分为两种：其一是为同乡官僚、缙绅和科举之士居停聚会之处，又称为试馆，在北京会馆中居多数；其二是以工商业者、行帮为主体的同乡会馆，在北京会馆中居少数。京城会馆的功能主要是沟通家乡与京城之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人民在京的合法权益等，维系同乡、同宗、同行业的关系。由此可见，会馆具有明显的地缘、血缘、业缘特征。
由于官民绅商在会馆中均不受拘束，自由交往，会馆渐渐成为政治和社会活动的重要场所，近代很多重大历史事件和重要历史人物都与会馆有关。近代史上著名的“戊戌变法”就和会馆有着密切关系。康有为住米市胡同南海会馆，谭嗣同住北半截胡同浏阳会馆。康有为在会馆撰写《上清帝书》，成立“强学会”（会址在安徽会馆内），创办《中外纪闻》。甲午战争后，再撰《上清帝第二书》，促光绪皇帝下“明定国是诏”进行变法。变法维新失败后，康有为的弟弟康广仁在南海会馆被捕，谭嗣同在浏阳会馆被捕。会馆是各省在京各界人士政治和文化活动的中心，留下了许多名人的足迹。1912年8月，孙中山北上来到北京，京城各界人士在虎坊桥湖广会馆举行了隆重的欢迎仪式。湖广会馆还留下了张居正、纪晓岚、曾国藩、梁启超、章太炎、梅兰芳等名人的足迹。1912年5月，鲁迅来京后，即住进南半截胡同的绍兴会馆，达八年之久，在这里写下了《狂人日记》、《孔乙己》、《药》等许多不朽之作。1920年2月，毛泽东来北京后曾居住于烂漫胡同的湖南会馆，在会馆的戏楼里召开了“湖南各界驱逐军阀张敬尧大会”。截至1949年，北京市有会馆五百五十余座，北京成为全国会馆最多的城市。进入民国之后，会馆开始走下坡路，而各省都督、省长、军阀等有实力的人物，先后在北京、南京设立驻京办事处，负责交际、筹饷，“驻京办”一词正式出现在历史舞台上。
二、曲折的今生：在中央利益与地方利益的博弈中摇摆
新中国成立之初，各种不稳定因素依然存在，而具有民间团体性质的会馆，有些成为敌特势力潜伏的场所。北京的大多数会馆的财产都遭到了沒收或收购充公，仅存的会馆也失去了原有的职能，成了一种纪念性质或旅游的胜地。取而代之的是各省区市政府驻京办事处和地市县驻京联络处。1949年3月，新中国第一个“驻京办”——内蒙古自治区政府驻北平办事处成立。由于北平刚和平解放，内蒙古驻京办起初主要负责在北平的内蒙古上层人士的登记、统战工作，内蒙古自治政府来北平办事的公务人员的安全保卫和接待工作等。大多数“驻京办”集中成立于1958—1959年间，当时全国共有二十八个省级“驻京办”。为了加强地方与中央有关部门的工作联系与协作，1958年6月国务院成立各省、市、自治区驻京联合办事处来统辖管理。
“驻京办”是中央利益主导下的历史产物。二十世纪五十年代我国处于计划经济体制下，地方政府的职能基本都是围绕中央批计划、批项目为中心而运转的。计划经济时代，地方利益主体地位不明显，几乎沉寂般地凝为“铁板一块”，地方利益基本上被内化为统一的中央利益，即这一时期，地方利益与中央利益更多地表现为一致性，且以中央利益为根本性主导。当时，中央利益的实现既需要通过地方来了解各地信息以合理做出分配计划，又需要通过各级政府来具体实施中央计划，这就需要中央与地方政府间形成一种密切的联络机制；再加上当时的交通和通讯都不发达，为实现地方政府与中央的随时联络，于是地方政府派驻北京的办事机构——“驻京办”就应运而生了。这一阶段，各地“驻京办”主要负责加强各地政府与中央之间的联络、接待当地来京办事官员，并配合当地政府参与各类生产资料和生活资料的采购、中转、储运和调拨工作等。
从1960年开始，国家的非生产性建设均已停止，一切工业产品和国家调拨材料的分配都完全按照计划办事，不能随便采购，各省、市、自治区驻京办事处的任务就不多了。1962年4月25日国务院批转《国务院机关事务管理局关于各省、市、自治区驻京办事处撤销和保留意见》，各省、市、自治区驻京办事处（不包括西藏），除新疆和内蒙的继续保留以外，其他各地的陆续撤销。“文革”开始后，在以阶级斗争为纲的历史背景下，“驻京办”更是失去了其生存的土壤。而且“驻京办”受“文革”波及，被指责为“搞特务活动”、“到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”、“是省、区、市党委和政府的情报机关”。1966年12月27日，国务院［1966］国秘字290号发电：“国务院决定撤销各省、市、自治区人民委员会驻京办事处。各办事处原有的必要的业务，由省、市、自治区主管部门同中央有关部门联系解决。”当时除了西藏“驻京办”由中央另行处理外，其余二十七个“驻京办”全部撤销。这样一来，“驻京办”暂时性地退出我国的历史舞台。
十一届三中全会后，党和国家的工作重心又回归到经济建设，“驻京办”存在的现实性基础也相应回归。根据国务院发布的《关于恢复各省区市驻京办事处的通知》，地方政府又陆续恢复了“驻京办”。进入九十年代后，伴随着市场经济的迅速发展，各“驻京办”在中央信息快速传递、为当地政府获取政策资源、开展招商引资和经济协作等活动中发挥着巨大的作用，得到地方政府领导班子的高度重视。地方各级政府以及省级政府的厅局机关也纷纷在北京设立办事机构，“驻京办”进入到快速发展阶段。据不完全统计，目前在北京，除五十四家副省级以上单位的“驻京办”之外，还有五百二十家市级单位“驻京办”、五千余家县级单位“驻京办”。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过一万家。
改革开放时期各省市纷纷设立“驻京办”的动力主要来自地方利益的巨大推动，有着深刻的体制背景。其一是中央政府为调动地方的积极性所推行的“放权让利”的行政分权化改革。据对“驻京办现象”做过专门研究的于江的看法，“放权让利”扩大了地方的经济管理权限，地方利益主体意识被极大地唤醒，地方利益主体地位日益凸显，并开始更多地表现出与中央利益存在矛盾性的一面。在中央与地方的利益博弈中，地方政府往往首先考虑的是地方利益，在地方执行中央政策的过程中，地方利益也相应取代中央利益的主导地位，“驻京办”存在的必要性已更多地转化为地方利益的需要。其二是当时的财政体制改革。我国1994年实行分税制，中央特別是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，地方政府对中央财政有着非常大的依赖性，在地方利益的促动下，代表地方政府向中央争取财政转移支付等政策资源成为各“驻京办”的时代使命，“驻京办”由此获得“地方经济大使”的美誉。
新世纪以来，“驻京办”在快速发展的同时，出现了无序扩张、监管处于真空状态、权力法外运行、信息黑箱运作、腐败丛生等严重问题，自2005年起受到社会各界和政府相关部门的高度关注，引发了社会各界关于“驻京办”存废或改革方向的热议。这与2005年末国家审计署审计长李金华直斥“驻京办的目的乃跑部钱进”，2006年1月中央纪委书记吴官正要求“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”、2006年2月国务院机关事务管理局的廉政工作会议中关于由中纪委负责调研、由国管局具体酝酿拿出“驻京办”改革方案的决定，2007年作家王晓方出版《驻京办主任》系列小说，2009年1月潍坊市第一个撤销“驻京办”等一系列事件的推动密切相关。
在对“驻京办”的去留争论四年后，2010年1月19日国务院办公厅出台《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》（国办发〔2010〕8号），一方面肯定了改革开放以来各“驻京办”在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定等方面发挥了积极作用，另一方面也强调了“驻京办”存在设置过多过滥、职能定位不准确、公务接待不规范、监督管理机制不健全等问题。要求认真清理现有驻京办事机构，保留省级及经济特区政府驻京办事机构，有条件地保留地市级政府驻京办事机构，撤销地方各级政府职能部门驻京办事机构，撤销县级政府驻京办事机构。这就把“驻京办”的存废之争推向新的风口浪尖。
从1949年新中国第一家“驻京办”诞生至今，“驻京办”已经历了六十年的风风雨雨。在这六十年的曲折历程中，“驻京办”的历史使命发生了重大转变：“驻京办”设立初衷主要是服务于计划经济体制下中央利益的实现，中央利益起主导作用；改革开放以后，随着市场经济体制的逐步确立，地方利益主体地位凸显，地方利益成为“驻京办”快速发展的动力源泉。因此，理顺中央和地方的关系，寻求双方的共赢，达成彼此利益的均衡点，是“驻京办”改革中要面临的核心问题，也是继续深化我国体制改革过程中必须面对的重大课题。倘能如此，“驻京办现象”的消失是可以期待的。
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