投入不足还是需求不足

　　2010年9月，中国人民银行和银监会联合制定印发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》（以下简称《考核办法》），一方面将对考核达标的县域法人金融机构实施正向激励的政策，鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地发放贷款，这将促进县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务。另一方面将按照县域法人金融机构支持当地经济发展力度的大小，对其进行系统评价和分类，这不仅为现有优惠政策的实施提供了客观标准，也为其他政策措施的出台打下了良好基础。

　　农村金融是否存在投入不足

　　“三农”问题，难就难在农民。2009年中央一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》就指出，扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民，而农民最核心的问题就是如何解决农民手头有钱的问题。这个问题解决了，“三农”问题的根本也就抓住。

　　农民问题又涉及农村金融的问题。农村金融是现代农村经济的核心。在农村金融对推动农村经济社会发展发挥重要作用的同时，农村金融改革明显滞后，突出的问题是农村资金外流严重。党中央、国务院高度重视农村金融问题，为了强化银行业金融机构的支农责任，2005年以来的4个中央文件中，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。2010年9月28日，人民银行、银监会在以市场化原则推进农村金融机构改革、完善农村金融体系的同时，对鼓励县域金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的有关问题，进行了认真的调查研究。在广泛征求各有关部门意见，综合考虑国内外有关政策实践和我国农村金融改革整体情况的基础上，联合出台了《考核办法》，旨在促进县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。

　　银行监管当局作为国家农村金融的制度设计者，其出台《考核办法》内容可以看出其制定政策的出发点和基本逻辑：只要强调银行的支农责任，就能改变农村金融的现状；只要银行把吸收的存款投放当地，就能解决农村资金不足的问题；只要银行增大投入就能解决农村的资金瓶颈问题。但是在我国农村发展中，是否真的存在投入不足？银行是否真的不投入？

　　农村金融中的需求不足问题

　　据重庆市黔江区的一项调查，2010年6月末，全区金融机构各项存款80亿元，各项贷款59亿元，平均存贷比约为74%。其中，重庆农商行黔江支行和邮储银行黔江支行两家涉农银行存贷比分别为45.69%、8.10%，均远远低于平均存贷比。农村资金外流现象比较突出，至少说明了两个方面的问题：一是县域农村不缺钱，否则就没有钱流出去；二是在黔江区内农村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足够动力调动银行积极性。黔江区的调查具有普遍性，由此得出，银行并不缺资金，只是不愿意投放。这在一定程度上证明了现阶段农村金融的投入不足是一个伪命题，或者说不是主要矛盾。

　　需求方面，黔江区农户约11.8万户，有贷款需求的农户约有7万户，约占所有农户的60%。但其中获得小额信用贷款和农户联保贷款的农户数4万户，占全区农户数的33%。这表明，全区只有33%的农户的金融需求是有效的，最终能获得正规渠道的贷款。2010年6月末，全区银行业贷款60亿元，其中涉农贷款余额18.64亿元，占全部贷款余额的30.87%，其中农户贷款余额4.56亿元，约占全部贷款余额的7.55%，占农户贷款需求总量的57%。需求明显不足。

　　据黔江区的调查，金融机构支农积极性普遍不高，不愿承担一定的农村信贷业务。主要原因在于：一是农业是弱质产业，抗拒自然灾害、参与市场竞争的能力总体较弱。二是银行普遍制定了严格的贷款管理制度和风险责任追究制度，束缚了基层行放贷积极性。三是农村金融生态环境不够完善，借贷不还、拖欠贷款现象时有发生。四是农村贷款交易成本高、不良贷款率高、风险大、比较收益低。五是农户缺乏有效抵押担保品。农村土地属集体所有，农户不能将承包的土地作为有效的抵押物。

　　至此可以得出一个初步的结论：农村不是没有钱而是有钱用不掉；银行不是不愿意投，而是不敢或者说是无法投。农村发展中的金融问题与其说是投入不足，不如说是缺乏有效的金融需求。要如何解决需求问题：

　　一是要综合运用财税杠杆和货币政策工具。一方面继续发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用，对涉农贷款比例较高的农村金融机构制订更为优惠的存款准备金政策，实行更为灵活的利率政策，增加主产区支农再贷款额度。另一方面积极发挥财税政策的杠杆作用，通过税收优惠、财政贴息、担保、财政补助等多种手段，引导和改善农村金融资源配置，逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财税政策与金融政策相结合的支农长效机制。

　　二是加快农村金融产品创新。重庆市黔江区在这方面进行了一些有益的探索：鼓励和引导各银行进一步加快金融创新，推进农村集体用地使用权抵押贷款试点，探索农民林地（权）、承包经营权、合作组织股权、农业机械等抵质押贷款方式；推行农户联保、农户互保、专业合作组织为成员担保等多种信用保证方式，推动农村经济发展。

　　三是大力发展土地金融。赋予土地使用权财产权性质，允许将其抵押以实现资金的融通，这样就能集中较多资金，使土地能够与其他生产要素重新组合，优化土地资源配置，实现土地规模经营和运作高效率，因此农民也获得了资金融通。经国务院批准，2008年重庆成立了农村土地交易所，专门对城乡建设用地资源进行配置。总体上，把农村腾出的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等复垦为耕地，之后经土地管理部门验收给予地票，耕地仍留在农村使用，地票到土地交易所交易。既有效解决了农村对金融的现实需求，也为银行对农村的投入激发了信心和积极性。

　　投入不足的根本是需求不足

　　农民问题的本质不仅在于其生活的艰困，还在于农民被隔离于社会之外。农村经济问题不在问题的本身，而在于通过什么样的配置与条件假定，使农村经济回归到市场经济条件下的主流经济社会。同样，农村金融问题不仅需要解决的是金融资本，更迫切需要解决的是农村金融资本与农村社会资本、文化资本的有机结合。而在现阶段，农村金融问题的核心在于农村金融资源配置的有效和有序。

　　近年来，农村金融经过不断的深化改革，支农力度不断加大。但由于农业产业的弱质性和空心性，包括我国农业贷款风险补偿机制和激励机制在内的相关制度配套的滞后，导致农村金融服务弱化，难以吸纳社会资金投入。资金缺乏问题一直成为抑制农村经济发展的瓶颈。

　　当前，无论理论研究还是制度安排；无论是学界讨论还是社会实践，都不约而同得出这样一个结论：农村金融问题的核心实质是一个投入不足的问题。有学者认为，当前我国农村金融供给不足，应该是制约“三农”发展、消除“城乡二元结构”的重要因素。投入不足既有总量问题，也有结构问题，其中结构问题更为突出，特别是如何解决弱势群体发展面临的金融服务不足，对于全面建设小康社会至关重要。也有学者认为， 进一步巩固和增加新型农村金融机构，应鼓励农行、农发行、邮储银行以及“支农主力军”农信社等已有金融机构扎根农村，进一步发挥其支农作用，并在此基础上加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行，逐步建立并完善多层次、广覆盖的农村金融体系。从国家出台的政策看，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年中央一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》也都是从增加农村金融投入角度出台政策。突出的例子，邮政储蓄机构改革取得实质性进展。分离“邮政”和“储蓄”职能，组建邮政储蓄银行，其主要目的是引导建立邮政储蓄资金回流农村的机制，把原来农村地区的储蓄机构从“抽水机”变成“蓄水池”，支持县域经济发展。但是，事实上邮政储蓄银行于2007年3月挂牌成立到2008年末，邮政储蓄银行有3.7万个营业网点，资产总额达2.2万亿元，而涉农贷款余额仅为92亿元。可见，在对待农村金融的剖析上，有时也存在看对了病，吃错了药。在此可以反向求证。

　　对农村金融资源的研究及制度设计，不仅仅着力于供给的层面，更要关注是对农村金融需求从无序到有效的提升。金融资源的配置不仅在于投入的多少，更取决于需求的现状，更多情况下，投入取决于需求。如果在激发农村的金融需求制度设计多下下功夫，可能会有事半功倍的效果。若仅从供给层面研究投入的问题，只能是治标而不治本。

　　农村社会对金融资源配置的基本需求是由农村在生产领域和消费领域中对资金循环过程持续性和暂时性的需要所决定。而现状是，在贫困农村地区，对金融资源配置的需求表现出既有生产性的需求，更有消费性需求；既有有效的需求，更多是无效的需求。总的说来，由于生产水平低，资金利润率低，农民只愿意接受财政的无偿救济，缺乏信用观念和利息观念需求的目的主要是为了维持生计。严格地说，这是一种极不真实的信贷需求。

　　需求决定着供给，有什么样的金融需求，就有什么样的金融供给产生。如果要给农村金融需求给以分类，可以从地域、主体、对象、内容及不同发展阶段进行考察。从地域的角度，受自然条件、经济基础发展水平等因素影响，东部、中部及西部地区农村金融有着不同的需求。在东部农村，农村经济不再是主体经济；而在中部地区，经济欠发达，还没有完全摆脱贫困，农村金融需求表现出的是生活性、临时性、应急性的对资金和金融服务需求。从需求主体来说，农村金融的需求有农民对金融的需求，也有农村经济体（包括乡镇企业、合作经济组织等）的需求，还有农村集体经济组织(村委会)的需求。从需求对象的角度，与“三农”相对应，有农民的生活需求，也有农业的生产需求，还有农村发展的需求，包括水利建设、农网改造、乡村道路等在内的农村基础设施建设、义务教育、社会保障等需求。从内容上看，农村社会既有对信贷资金的需求，也有对金融服务的需求，而在社会结构中潜在着更多的是对如中央所提出的建立现代农村金融制度的需求。从农业经济发展的不同阶段来看，在传统农业发展阶段，是自然经济和小农经济中以对以生活性为主的金融性需求，在传统农业向现代农业转型的阶段，表现出对生产性投入而产生的种种需求；在农村进入工业化城镇化时代，农村金融的需求表现出以建设基础设施、社会事业等农村公共服务为主的资金和服务需求。

　　当前农村金融的现状不是投入不够而是需求不足。投入不够是表现形式，内在原因在于需求不足，或者说投入不够正是需求不足的最终临床表现。可以说，现阶段的中国农村，不缺资金，只缺项目；不缺政策，只缺制度；不缺供给，只缺需求。

　　国内外经验表明，农村金融的发展，在很大程度上取决于农村经济和金融生态环境的发育程度。因为金融毕竟是经济发展到一定程度以后的产物，作为服务性行业，它不可能超越为之服务的主体经济而超前发展。要解决农村金融需求不足的问题，治本之策是提高农业生产的收益率，提高农民的富裕程度。农村金融需求本身与农村市场化程度、农村经济发达程度就存在着紧密相联。在农村还很贫困的情况下，仅靠号召和补贴商业金融机构鼓励其积极向农民发放贷款，毕竟不是长久之策。围绕培植需求、找准需求、转化有效需求的制度设计与实施，是当前理论探寻和政策制定者的一项重要任务。从需求的有效性出发，来实现制度科学供给，更能就“三农”问题对症下药。2010年一号文件提出的多项政策措施，折射出一定的需求的理念，积极调动了社会各界改善农村金融发展的社会环境，有利于吸引其他金融机构进入农村金融市场，进一步增加供给。但是，从有效需求的理论出发，以及直面农村社会发展的诸多问题，这些仅是一个开端。

　　农村金融资源的配置问题既是一个公平问题，同时也是效率问题；既是一个经济问题，也是一个社会问题；既是一个政策取向问题，也是一个制度设计问题；既是一个价值选择问题，也是一个法律判断问题。

　　在全球经济一体化、中国城乡二元分野的大背景，以及有成熟市场经济制度国家的农村发展经验观照下，应当全面分析我国农村金融资源配置与需求的现状，根据有效需求的理论寻求新的农村社会有效配置金融资源的制度设计，在实践中剖析这些制度设计的社会学意义和社会价值。？

　　总的来说，期望出台《考核办法》就能解决银行投入问题，是不现实的。