陕西省土地征收补偿范围借鉴研究

　　摘要：随着陕西省新型城镇化的不断推进，土地问题成为重中之重。土地是社会与经济发展的前提和基础，对土地的征收补偿范围是征收过程中一个非常重要的问题，对调解公共利益和私人利益之间矛盾起着重要作用。文章对国外相关制度进行比较分析，提出完善陕西省土地征收补偿范围的方法和建议，以期能进一步保障失地农民的利益。

　　1　土地征收补偿制度概述

　　土地征收制度作为一项基础的土地法律制度之一，大量存在于世界各国的法律体系之中。土地自然资源在人类社会发展早期阶段在数量上非常丰富，土地和人类发展之间的矛盾并不突出，但随着社会经济的快速发展，国家对土地的需求越来越大。由于土地资源的不可再生性和土地位置的固定性，国家和地方建立健全土地征收制度成为一项重要课题。

　　在土地征收过程中的核心问题之一是土地征收补偿的范围，它是指政府在征收土地时从哪些方面对被征收人的利益进行经济补偿，也就是说土地补偿项目的具体范围是什么。一般来说，可通过两方面看出土地征收补偿水平的高低：①补偿标准的高低；②补偿范围的大小。土地征收补偿标准的高低决定着土地征收补偿水平的深度，而土地征收范围的大小则决定着土地征收补偿水平的宽度。

　　2　域外土地征收补偿制度现状

　　2.1　英国

　　英国在土地行政征收中根据土地在公开的土地市场中进行出售的市价设置相应的补偿标准。其土地征收补偿的范围包括5个方面：①被征收土地以及其地上不动产的补偿；②土地被征收后周围残余土地价值受到损失的补偿；③因土地被征收而导致的租赁权损失补偿；④律师或专家的权利维护费、代理费等其他支出的补偿；⑤土地被征收后失地农民由于迁移、经营等支出造成的补偿。

　　2.2　美国

　　美国在土地征收中根据被征用前的市场价格计算补偿金额，其补偿标准包括两方面：①被征收土地的现存价值；②被征收土地的未来预期价值。通过这两方面的土地补偿保障土地所有者经济利益。在美国，其土地征收补偿制度重点是考虑被征收土地可预期的未来的价值，以及因征收而导致的相邻土地的经营者、所有者因土地征收可能带来的损失，以期更充分地对土地所有者及与被征收土地相关人员的合法权益进行保障。

　　2.3　香港特别行政区

　　在香港特别行政区，政府对土地征收进行补偿时，其计算标准是以土地被征用当日的公开市场价格，该价格以土地征收过程中买方和卖方双方意思表示的一致为前提。香港特别行政区的土地征收补偿范围主要包括4个方面：①土地征收当日的土地市场价值及房屋市场价值；②以土地征收而对周围土地或者不动产造成的损失的财产补偿；③被征收土地上其他附着物的财产价值；④因搬迁而产生的财产损失的补偿。

　　2.4　台湾省

　　我国台湾省土地征收中的补偿标准则根据台湾省的《土地法》《土地征收条例》及其他相关法律进行制定，具体来说其土地补偿范围与标准包括：①被征收土地的地价补偿；②因土地征收造成的搬迁费补偿，具体包括被征收土地上的机器设备、牲畜、坟墓等的地上附着物的搬迁费；③被征收土地改良物的补偿，该补偿包括对建筑物的改良物和农作物的改良物的补偿。其中，对建筑物的改良物的补偿应以该建筑物的重建价格为补偿标准，而对农作物改良物的补偿则是以各项法律统一规定的补偿价格为标准；④被征收土地相关接连地损失的补偿，是指由于征收土地导致被征收土地的相邻地使用效率减低，甚至不能使用，而对相邻地的土地所有者进行的补偿；⑤因土地征收造成的营业损失补偿，是指由于土地征收而造成营业规模的停止或者减少营业等损失的补偿。

　　3　陕西省土地征收补偿制度的完善建议

　　陕西省土地补偿范围遵循国家规定包括了青苗费、地上附着物费，其中包括地上的各种建筑物、构筑物，如水井、房屋、水渠、道路、管线等的恢复和拆迁费用以及林木的砍伐费或补偿费等。根据法律，陕西省在计算被征收土地的地上附着物补偿费时，按照拆多少补多少、拆什么补什么，且不低于原有水平为原则进行补偿。由此可见，补偿范围较窄，本文建议应适度扩大陕西省土地征收补偿范围，尤其应注意农民的“土地开发权”。

　　“土地开发权”是指权利主体开发利用其所拥有的土地的权利。所以，土地开发权的主要作用是运用法律对土地开发利用进行规制，其主要规定因被征收土地改变用途而产生的相关经济利益的产生、分配以及该权利的归属问题。此项制度最早产生于英国，之后在法国、美国等国家陆续建立。1947年，为了解决土地开发利用和城市重建所带来的矛盾，英国颁布了《城乡规划法》，这部法律确定了“土地开发权国有化”制度，该制度将土地未来的开发权利归于国家拥有，而私有土地所有权人仅能按照被征收土地原有的用途对该土地享有一定权利，如占有、使用、收益和处分的权利。该制度的主要意图是将土地开发权从土地所有权中剥离出来，其规定私有土地使用权人或所有权人在符合土地规划的前提下可以改变土地的使用用途，但须先向政府提交土地开发权购买申请，申请通过后再按照被征用土地的增值价格进行购买。20世纪上半叶，美国经济飞速发展，城市化进程加快，大量土地征收行为出现，从而使得土地价格飞速上升，同时导致土地流失现象严重。美国政府为了解决该矛盾，在参考德国土地用途管制的法律规定之后大力增强政府对土地使用权的管制权利，但效果并不尽如人意，反而愈发增加了政府土地征收和土地所有权人之间的矛盾，这一矛盾一直持续到20世纪的60年代末，美国政府放弃了对土地的使用权管制，转而开始效仿英国的法律规定，制定了与英国相关法律类似的土地开发权制度。其规定土地开发权归土地所有权人拥有，可以通过以下两种制度运行：①土地发展权征购制度，即由政府负责购买土地所有权人手中的土地开发权，并付给土地所有权人该土地未来发展的相关价值补偿，而土地所有权人在获得相应补偿后放弃对土地的开发利用权；②土地开发权转移制度，即将土地区分为可开发区和受限制区，可开发区土地是可以进行开发建设的区域，受限制区的土地是禁止工商业发展或需要其它保护的区域。

　　1975年，法国政府颁布实施了《土地政策改革法》，该法的施行使得法国土地开发权制度得以实现。该法规定了土地开发许可上限，所谓土地开发许可上限是指政府在土地上设置土地开发许可的上限，在该限度之内，土地所有权人享有土地自由开发权，但超出该限度的土地开发权则归于国家。该制度一方面限制了土地所有权人对土地的开发权，以此平衡土地所有权人之间的冲突和矛盾，另一方面，也加强了国家对土地市场的制约和监管。

　　4　结语

　　土地开发权是能够从土地所有权中分割出来的一项可单独实行处分的财产性权利，它是土地所有权的一项派生权利。以法国、英国等发达国家或地区的实行状况可以看出，土地开发权主要通过3种方式从土地所有权中进行分离：①根据不同的情况将土地开发权归于国家和土地所有权人共同享有，比如法国的相应规定；②当土地所有权和土地开发权进行分离后，相应土地的开发权有国家所有，比如英国的法律规定；③土地开发权与土地所有权紧密相连，但同时也可以实行土地开发权的单独转让，比如美国相应的规定。

　　陕西省根据我国《土地管理法》第 4 条规定严格禁止集体土地进入一级市场进行自由流转，同时基于保护耕地的目的，严格禁止农民私自改变土地的用途，限制农用地转为建设用地，即对集体土地进行了严格的用途管制。这一做法对保护耕地起着非常积极的作用。但是，当为了社会公共利益必须对农村土地进行强制征收从而转变土地用途时，政府取得了因被征收土地用途的转变所带来的全部增值性收益，这是不合理的。为了缓解城市化进程中土地征收同农民利益之间的矛盾，陕西省应该综合考虑农民集体所有的土地因用途转变而产生的土地增值收益问题，建立健全的土地开发权，改变土地开发权益完全归于政府的现状，充分保证失地农民在土地增值收益中的分配比例，从根本上维护失地农民的财产权益。所以，在法律没有明确规定土地开发权的基础上，陕西省在地方条例中明确提出土地发展权的概念，合理确定其归属，从而让农民享有一定土地开发权益对失地农民的征地补偿意义重大。

　　作者简介：毛帜（1977-），女，湖南临澧人，西安工业大学文学院讲师，研究方向：社会法学。

　　基金项目：陕西省教育厅专项科研项目“陕西省城市化进程中农村土地征收补偿制度的问题及对策研究”（项目编号：18JK0364）。

　　参考文献

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