对城乡发展不平衡研究的反思与乡村角色初论

　　文／陈　坚　南京大学建筑与城市规划学院　硕士研究生

　　王红扬　南京大学建筑与城市规划学院　教 授

　　摘要：当前城乡发展不平衡现象突出，根源是认识不够深刻，有必要对此进行反思。一般观点认为“城乡二元体制”下发展机会不均，造成了城乡差距过大，进而提出破除“体制”障碍是有效甚至唯一的解决路径。然而在“体制一元”无序推进的过程中，村民继续被城市主导的乡村建设运动“挤出”，强调“主体性与乡村治理”又成为新的解决方案，却又在叠加新问题。通过文献梳理，文章指出了这种不断单向推演的逻辑方式不仅时常“紧张”无法自洽，转换场景后作为逻辑起点的“二元体制”与“城乡发展不平衡”甚至不足以成为一个问题。要实现城乡平衡发展与乡村振兴，关键要厘清乡村在新时代内需市场、创新文明等方面能够发挥的作用与所扮演的角色并做出正确应对。

　　关键词：城乡发展不平衡；城乡二元体制；新时代；乡村角色

　　引言

　　2017 年10 月18 日，党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”。其中，城乡发展不平衡与城乡差距过大是我国进入新时代、迈向现代化过程中需着力应对的挑战之一。2020 年常住人口城镇化率达64%，户籍人口城镇化率仅为45.4%，意味着当前还有近5 亿人常住乡村，2 亿多未完全城镇化的乡民常住城市[1]（《中国统计年鉴2021》）。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后，城乡地域都发生了翻天覆地的变化，但相较而言，乡村发展大大落后于相同地理区域的城市，东、中、西不同区域间的对比更甚，具体体现在村民收入偏低，乡村地域教育、医疗、交通等公服公用设施普遍缺失或落后，乡村金融投资、社会保障及其他政策供应不足或标准较低等方面[2]。以城乡收入差距为例，2021 年城镇居民人均可支配收入为47412 元，农村居民人均可支配收入为其半数不到（18931 元）。穆怀中[3] 根据2013—2019 年城乡居民五等分收入（人口比重各20%）数据做进一步分析，得出城乡居民收入整体层次错位对称平衡但差距在减小，以及农村低收入层次对比城镇低收入层次相对贫困且差距在扩大的判断。

　　“城乡发展不平衡”是城乡关系的一种形态，中国知网上以“城乡关系”为主题词的北大核心期刊多达4600 多篇，直接关注“城乡平衡”的约100 篇，相关研究中“城乡二元”1800 多篇、“城乡统筹”3500多篇、“城乡一体”420 多篇、“城乡融合”1600 多篇。党的十六大（2002—2007）提出“城乡统筹”，十七大（2007—2012）、十八大（2012—2017）提出“城乡一体”，十九大（2017—2022）、二十大（2022 至今）提出“城乡融合”，对照发现相关研究数量与各阶段国家政策方向较为相关。本文从中选择高引期刊、高引文献和具有代表性的最新文献等共计30 多篇进行了详细梳理与反思。但根本目的并不是为了纠正某些“偏颇”的观点，而是力图发现这些研究在问题剖析方式、干预措施推导方式等认识论与方法论上的不足，以期为后续城乡研究与实践提供启发。梳理发现，在“城乡发展不平衡”问题的相关研究中，存在一类观点，虽然有一条清晰的推论脉络，但实际暗含的是单向、线性的思维弊端，导致对城乡发展，尤其是乡村发展的干预常常陷入被动，不够有效。本文提出应当“整体思维”，始终在社会经济大系统的发展中去理解城乡关系和阶段性的城乡发展不平衡现象，以乡村角色代替割裂的、笼统的乡村概念，作为城乡发展研究的基本讨论对象。

　　1 我国城乡发展与“二元体制”变迁

　　我国城乡二元制度自20 世纪50 年代开始成形，主要是为了在产业基础弱、就业岗位少、人口压力大、人均收入低和农业无法集约化经营的情况下，稳定农业劳动力队伍和农村市场、稳定发展环境，以保证工业化起步所需原料、资金、外汇、技术等的资本积累，相继实行了户口迁移制度、劳动用工制度和粮油供应制度，约束农民盲目外流，加上城市偏向的社会福利制度，共同构成了我国独特的城乡二元体制[4]。该体制本应随着工业化进程积极创造条件使之改变，但受宏观发展环境限制，农村仍是“以粮为纲”，城市公有制经济活力低，无法提供大量就业岗位，导致二元体制凝固[4]，城乡差距逐步扩大，到1978年城乡居民可支配收入的比值达2.5倍以上。

　　改革开放后，工业化与城镇化进程在城市快速推进，创造出巨大的劳动用工和土地使用需求，虽然乡村人口流动限制同时性放开，但二元体制却在土地制度、社会保障制度等方面继续显现和巩固。城市的快速发展加剧了城乡发展的不平衡现象，2000—2010年间城乡居民可支配收入差距稳定在3倍左右，三次产业增加值的差距也逐步拉大。

　　当前，虽然二元体制逐渐开始松动，国家和地方开始积极探索户籍放开、乡村公共财政倾斜、集体土地入市和宅基地有偿退出等内容，但就城乡双向流动而言，仍是“开放流动、限制落户”（落户即意味着本地公民权利的获得，城市中反映为公共服务和社会福利，乡村中则是宅基地与耕地的获得）。

　　2“二元体制”到“体制一元”的逻辑紧张

　　文献梳理发现，有一类观点将我国当前的城乡发展不平衡现象与城乡差距过大完全归因到城乡二元体制，认为乡村被排除在了工业化和城镇化发展增益之外[5]。并进一步推论“体制一元”是实现乡村发展的唯一出路：倡导改革户籍制度[6]，改变城镇、农村户口上依附的社会福利分配，推进城镇化人口的市民化进程；倡导改革土地制度[7]，集体土地入市同享增值收益，保障农村宅基地的用益物权和担保权，以此建立乡村依托土地的财产性增长机制、改善乡村金融信贷环境；倡导改革公共财政分配体制，增加乡村公共财政供给，实现城乡公共服务的均等化等等。

　　这种观点虽然接受新中国成立初期因国内外宏观条件限制而不得不实行二元体制，但较少意识到这是经济规律决定的工业化后发国家的必然选择①，只看到当时农民流动受限，没有拉长分析的时空框架，看到乡村也逐渐获得了各种发展机会，恰恰是大规模的乡村人口流出支撑起了工业化与城镇化，当前乡村落后是与城市直接对比的结果。只看到第二阶段大规模征地中“价格”的不平等，忽视了土地的价值很大程度上其实是取决于土地的“区位”。而区位的价值又是城乡居民共同创造出来的，土地价值的增益应属于全体城乡居民。在这一问题上，真正的关注点应该是土地增益有没有返回到城乡居民公共服务、社会福利等方面上，真正有效的分析要往“价格”背后再做一次推论。

　　另一方面，“体制一元”的论断暗含的是完全依赖城市来实现乡村发展，虽然中西方现实情况都例证越接近大都市乡镇发展得越好，但只做简单推论，同样短视，甚至自我矛盾。户籍制度改革要求放开城市落户政策，继续吸引乡村人口转移，却很少同时性地考虑乡村社会主体过快老弱化、建设用地日益空废化[8]以及可能无法满足乡村公共服务所需的一定人口基数等社会性难题。当然，通过乡村宅基地复垦，“城乡建设用地增减挂钩”等措施来获得城市资金划拨，进行迁村并点、统一规划建设基础设施和公服设施是一个相对有效的解决方法。但抛开实施难度不谈，简单的乡村合并仍然面临乡村发展动力缺失的原始问题。另外，只看到城乡土地要平权入市，村民要获得完整的农用地、宅基地用益物权，以作为抵押物获取正规渠道的金融信贷。但乡村每一户往往只有几亩农地、宅基地定价困难，可能使银行感到交易成本高而不愿放款。所以并不是简单地修改法律，允许农地、房产抵押，村民就一定可以获得贷款[8]。问题结症仍然是乡村自身发展差，乡村房产土地不值钱，农业无法致富。

　　综上所述，可以发现简单地由“二元体制”推导“体制一元”，这种思维方式常常只作一次推论，既没有往前一步思考问题本质，也没有往后一步预判可能的结果，显然无法真正有效地应对城乡发展不平衡和城乡差距过大的问题。

　　3“体制一元”的被动应对：乡村治理与主体性

　　“体制一元”下，乡村要素与城市资本结合，也可能造成“资本的农业农村现代化，城市人的乡村振兴”。许多例证都表明资本无序进入乡村有“厌农”和“弃粮”的特点[1]，村民在乡村振兴建设中参与度不高，继续被“排除在发展之外”。单向思维方式下会很容易地提出通过加强乡村治理与乡村主体性来解决这一问题，但实际上这个问题由来已久，早已不是一个新问题。

　　无论是上世纪由梁漱溟、晏阳初等为代表的乡建运动，还是当前的乡村振兴建设，都存在着农民参与度不高的问题[9]。而这表面上看起来却是个悖论——如果村民能够获益，他们为什么会不参与呢？恰恰相反的是，很多研究都体现了村民在宗祠修建、庙会组织、田间道路硬化等乡村公共事务方面的自组织能力是很强的。背后原因究竟是什么？部分学者[10]认为由于残缺式产权、服从型民主、非决策参与等原因乡村治理异化为“人治下的自治”，导致其十分依赖特定的治理“人才”。农业税取消之后，乡村自治组织非但未转化为乡村服务主体，反而脱离了与村民的联系，“向上负责，对内脱离”，推行资源下乡和涉农政策时打着增收的旗号，却不尊重村民的意见[11]。也有学者[11,12]认为，这与村民本身发展资源感知能力弱、创造和壮大乡村产业意识弱，以及青壮年大量外流有关。但是，黄效茂等[9]则指出按照乡村社会的特点，以生活改善的利益需求为前提，借助致富示范和乡村熟人关系网络的“口口相传”等措施能有效激发村民的主体意识。

　　简言之，乡村发展中有一些问题长久以来都未能得到很好的解决。乡村治理与主体性的强调显然不能有效应对“体制一元”下市场无序进入乡村对原住民的“挤出”，反而面临着村民参与度低等自身困境。新问题在旧问题的基础上不断叠加，城乡发展不平衡与城乡差距过大这一初始疑难开始无限复杂起来。而且可以发现，无论是落后的乡村，还是已经获得一定发展的乡村，问题的实质都是如何科学合理地推进乡村现代化工作，明确乡村人、城市人、乡村自治组织、村两委、城市政府、企业等应该扮演怎样的角色。

　　4城乡发展不平衡的问题实质与乡村角色

　　批判地说“二元体制”与城乡发展不平衡也可以不是一个问题，关键在于乡村在整体经济社会中所扮演的角色。转换场景后这一观点几乎不言自明，例如可以实行偏向乡村的新二元体制，以碳中和为切入点，考虑到乡村作为拥有广阔生态用地的碳汇区域，实行碳交易收入的城乡间结算，而非央地、城市政府间结算。随着将来有偿分配模式在全国碳市场中推开，必将产生规模可观的收入[13]。暂且不谈建立这一机制尚需的社会条件以及对当前乡村治理提出的更高要求，若乡村因此有了稳定的大额发展资金，即使是城乡分割的二元体制，也足以推行农业和村庄的现代化。但正如前文所说，乡村问题根本在于如何能创造更多的价值，好的经济政策是能够赋予人们创造财富的机会和动机。“分配”只是总体上确保“自己创造的财富回到自己手上”，这才是公平、公正的本质[14]，想完全依赖分配机制解决乡村发展问题，显然与可持续发展的初衷背道而驰。

　　那么该如何理解我国的阶段性城乡发展不平衡现象呢？实际上，只有通过城乡的不平衡发展才能达到高水平的城乡平衡发展[1]，城乡差异越大，城市化动力越强[15]，乡村价值也才更突出。

　　一方面，乡村青壮年及经济条件良好的家庭进城发展，是向弱势群体、城镇化能力不足以及有乡村产业发展计划的群体让渡出乡村发展机会。例如贺雪峰[1]计算得出中国只有1000万职业农民，每户经营规模至少达到200亩时，农业收入才可能与城市二、三产业收入持平，到时城乡居民收入差距才会真正缩小。而“对进城相对困难的农户则要抱有更多耐心，让他们依据自己的家庭策略与代际的持续积累，来获得在城市体面安居的条件”。

　　另一方面，城市越发展、城乡差异越大，才越显出乡村生活、近自然环境、乡村优质传统文化的可贵。普遍认为的乡村提供原材料、涵养生态，以及城市人到乡村去休闲、消费而导致乡村异化和同质化等观点都在传统经济视角之下。实际上到乡村去，在乡村生活——乡村是真正的人类关于自然、关于生命的源头，它创造着我们精神上的空灵、自由，这才是它真正的来源。这样的思维体验，对于灵感和创新是至关重要的，对人力资本的成长是不可或缺的。

　　西方国家源于工业化的先发优势，早已出现逆城镇化的潮流，乡村因生活方式、自然环境、创新环境等方面的优势成为新的消费地。例如在1981—2011这30年间，虽然英国大城市的人口同样增长迅速，但镇与乡村地区人口增长比例总是高于中小城市，出现大城市与乡镇“两端人口极化”的现象。

　　反观我国，虽然乡村旅游与生态消费大热，但实现上述乡村角色的有关机制仍不完善。一般来说，大家都在用经济视野去看、去度量，然而对于乡村“精神涵养”的作用，我们现在并没有足够的“度量”，经济体系中缺乏对这方面的有效定价。缺乏乡村“精神涵养”体系的定价，导致乡村定价被低估，中国特色社会主义的再分配机制在一定程度上弥补了当前政府在乡村投入产出的缺失。定价体系无疑很关键，因为一旦“定”了，整个体系某种意义上就形成了体制化，换一种定价，整个情况就不同了。我国经济社会发展到当前阶段，整体关系显然已经具备条件，来调整工业文明以“机器”为核心到新时代创新文明以“人”为核心的发展模式。

　　所以，城乡二元体制、城乡发展不平衡是否成为一个问题和经济社会整体有关，和乡村在其中发挥的作用、扮演的角色有关，也即“乡村角色”②，不能简单、片面地理解。既要回应不平衡不充分发展中乡村居民对美好生活的现实需要，也要看到城乡不平衡这一发展过程的积极意义与发展潜力。要努力识别乡村在社会经济系统中的基本结构，才能有效避免单向推导的思维方式。以具体的乡村角色代替笼统的乡村概念，才能够有效区分乡村地域、人口、社会、经济等不同内容在转型速率和转型方向上的不同。

　　结语

　　城乡关系的相关研究中，上述观点对“城乡发展不平衡”现象的误读，根源是对简单线性逻辑的不自知，导致陷入疲于应对不断出现的“新”问题。从“二元体制”到“体制一元”再到“主体性与治理”的单向路径，由“看到的”现象推导“答案”，同时又产生新的问题，于是又从新的问题“现象”去推导新的“答案”……似乎是无穷尽的。当然，也并不是说城乡二元制度障碍、主体性与乡村治理不重要，这里反思的是这种简单思维方式以及暗含的完全依赖此路径来解决乡村发展问题的倾向。它们往往只做一次推导或一步推导，思考不够彻底，不能向前探究问题背后的原因，导致缺乏对事物本质的认识，也不能往后一步预判可能引发的问题；分析框架的时空范围太小，导致短视；以“乡村”这一笼统概念代替村民、乡村地域等具体要素，分析不够深刻等等。

　　要始终将乡村发展、城乡关系放在社会经济大系统的整体中去看，扩大参照的时空范畴，才能对阶段性的城乡发展现象与乡村角色有清醒、有效的认知。我国“乡村角色”在工业化时期一直是消极、被动的。新时代全局关系变化，一方面是全球竞争加剧，国内工业一般供给过剩，城镇化进入下半场、建设放缓，一般需求过剩；另一方面是普遍欠发达的乡村、占全国半数的乡村人口要继续参与到现代化进程当中。乡村地域的“有效”需求，有望成为相应建设、成熟工业产品应用的重要场景，无疑能为我国创造出庞大的有效内需市场，乡村必然是我国未来经济发展的主战场之一。

　　当前对乡村角色的研究仍有欠缺，需要进一步明确乡村在新时代社会经济系统中的角色关系、角色转型机制等。乡村具体如何嵌入并助力全局发展，并不是国家和地方出台有关政策把乡村角色“改过来”就能够办到的。只有认识到新时代乡村角色为什么要转型、发生了怎样的转型，才能对城乡发展不平衡与城乡差距过大这一挑战有正确的应对。同时，最终目标也不仅仅是解决乡村地域上乡民的生存发展问题，而是要实现新时代城乡居民只有居住地点和职业分工的不同，权利是平等的，机会也是平等的，但不必是相同的，真正城乡平衡的现代化社会。

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