外汇管理内审内控为组织增加价值的路径选择

　　——基于实现组织战略目标的视角

　　【摘要】内部审计如何为组织增加价值是近年来理论界和实践领域关注的重点。内部审计增加价值集中体现为促进组织目标实现。本文在借鉴内部审计增值理论研究成果的基础上，基于实现战略目标的视角，从战略管理工具和方法——平衡计分卡的财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度，探讨了外汇管理内部审计开展高增值性审计业务的路径，并提出了相关保障措施。

　　【关键词】外汇管理 内部审计 增加价值 组织战略目标

　　【中图分类号】F239

　　内部审计是组织内部十分重要的检查、监督和评价活动。内部审计的涵义随着社会、经济、政治、文化的发展不断演变。国际内部审计师协会（IIA）自1947年第一次发表内部审计的定义以来，内部审计的理论和实践得到了充分发展。2013年IIA修订的《国际内部审计专业实务框架》明确将增加价值和改善组织的运营作为内部审计的工作目标，将帮助组织实现目标作为内部审计的终极目标，为内部审计工作拓展了职业发展空间，为衡量内部审计工作绩效提供了重要依据。

　　外汇管理局作为国家机关，承担着促进国际收支平衡、防范跨境资金流动风险和促进经济增长的管理与调控职能。为促进职责的有效履行，外汇管理局从总局到分支局自上而下建立起了相对完善的内审内控组织体系，内审内控人员通过查错纠弊、堵塞漏洞、防范风险，为实现外汇管理的管理目标发挥了积极作用，但也存在诸多局限。为适应内部审计为组织增加价值的新理念，外汇管理局内审内控部门需重新定位职能，结合外汇管理实际，着力探索为组织增加价值的渠道和措施。

　　一、外汇管理内审内控为组织增加价值的基本要求

　　内部审计为组织增加价值的观念已深入人心，学者大多假定“价值”就是实现组织的目标。从IIA实务框架对内部审计的定义看，内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营，主要通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。因此，从理论研究及审计实践两个方面看，内部审计为组织增加价值应体现为促进组织战略目标实现。就外汇局管理来讲，内部审计就是要促进实现国际收支平衡、防范跨境资金流动风险和促进经济增长。

　　（一）内部审计帮助组织实现战略目标的机制

　　不同类型的组织其战略不同，促进实现目标的机制也不同。

　　对于企业而言，实现利润最大化是组织的最终目标，其内部审计部门主要通过开展财务审计、舞弊审计等相对独立的确认和咨询服务，为提高组织运营效率提出完善意见及审计信息产品等，促进盈利目标的实现。

　　从外汇管理局系统看，主要业务部门（科室或岗位）如国际收支、经常项目管理、资本项目管理以及外汇检查等围绕外汇管理战略目标，通过提供贸易投资便利化措施、监测预警跨境资金流动风险、打击外汇违法违规行为等，实现各项业务管理的中间目标，进而促进实现外汇管理最终目标。后勤、人事等内部辅助性部门（岗位）并不直接参与具体外汇业务管理活动，而是通过对各项辅助活动提供保证性支持，促进各业务管理实现中间目标。内审内控部门作为辅助性部门之一，不同于其他辅助性部门，主要通过在对各项业务管理活动和效果以及辅助活动的审计和评价的基础上，提供确认和咨询服务等促进优化业务管理效果，保证国际收支、经常、资本和外汇检查等各项业务中间目标的实现，进而推动实现外汇管理战略目标。外汇局内审内控为组织增加价值的逻辑关系可以图1表示。

　　（二）内审内控为组织增加价值的主要形式

　　1.显性价值增值

　　通常情况下，显性价值增值主要来自传统的常规性审计业务，如执行政策的合规性审计等，内部审计部门带来的价值增值通常在审计结束时可直接体现出来，如审计发现的问题数量等。通常这类审计业务价值增值空间较小。

　　2.隐形价值增值

　　隐性价值增值主要是通过非常规性审计业务，如政策制度合理性审计、履职效率审计等，为组织提供更高价值增值性的审计信息产品来实现；通常情况下这类审计业务价值增值空间较大，属于高增值性审计业务。这些高增值性的审计业务不仅仅关注政策及执行的合规性，同时还紧紧围绕促进实现外汇管理的中间目标所必要的风险防控，致力于外汇管理业务流程改善与效果的提高。隐性价值增值的业务短期内难见效果，且业务开展难度较大，对内审内控人员的业务素质和职业判断的要求更高。

　　二、外汇管理内审内控为组织增加价值的实现路径

　　（一）外汇管理内审内控为组织增加价值应基于战略视角

　　对于组织而言，战略管理主要解决两个问题，一是组织应该创造怎样的价值，二是如何创造价值。组织存在及发展的基础是创造价值，国家机关也不例外。

　　作为内审内控部门，应围绕组织战略目标，审计评价业务活动和辅助活动是否合理，与实现外汇管理组织战略目标所要求的是否相匹配，即审计评价合理性和匹配度，将内审内控工作的理念和重心放到外汇管理改革政策制定、改革措施落实及履职绩效的审计和评价上来，在关注外汇管理运行的常规高风险领域的同时，尽可能地扩大促进组织战略目标实现的高增值性审计业务的比重。这也是内审内控部门扩大其增加组织价值效用的有效路径。

　　（二）外汇管理内审内控为组织增加价值的业务类型

　　平衡计分卡是一套将组织的战略目标转变为一套可以量化的财务与非财务指标相结合的综合性绩效评价体系，也是加强组织战略管理的一种工具和方法，提供了一个贯彻组织战略的框架结构，包括“财务、客户、内部经营过程、学习与成长”四个关键战略维度。内审内控部门可用这一框架，抓住外汇管理战略目标实现的关键领域，明确外汇局内审内控开展高增值性审计业务的类型及审计内容等。

　　1.财务层面

　　外汇管理局作为国家机关虽不存在组织盈利问题，但内审内控可以通过衡量预算资金的使用及成效等，为组织运行提供增值服务。

　　(1)战略中心型经费管理审计

　　内审内控部门应以实现外汇管理战略目标作为审计检查的判断标准，除了审查相关部门使用外汇管理专项经费在划拨、使用登记等环节的操作是否符合内控要求，更应重点审计经费的使用是否与实现战略目标要求相匹配。如是否将业务经费支出到推进落实贸易投资便利化改革措施、加强国际收支统计监测、打击外汇违法违规行为等核心业务领域，是否存在资金浪费或贪污舞弊等行为，通过确认、咨询服务促进建立战略中心型外汇管理专项经费使用和管理体制机制。

　　（2）经济活动合理性审计

　　内审部门应将经济活动的合理性作为审计评价的判断标准，评价预算管理是否与战略目标相匹配、政府采购是否围绕促进实现战略目标开展、资金支出是否存在短期行为等；同时按照新制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，探索开展经济活动风险评估和风险防控，确保各项经济活动合理、风险可控，为实现外汇管理战略目标提供资金支持和保障。

　　2.客户层面

　　在平衡计分卡的客户层面，管理者确立了与其业务单位竞争的客户和市场，以及业务单位在这些目标客户和市场中的衡量指标。外汇管理局不存在严格意义上的客户，但从公共管理的角度看，其在实施外汇监管的同时，承担着为个人、企业和银行等涉外经济主体提供外汇服务、促进贸易投资便利化的职能，因此，可以将涉外经济主体视为外汇局的服务对象（客户）。内审内控部门应开展外汇服务效果审计，对货物贸易外汇管理改革、直接投资改革、外债管理、跨境担保等便利化措施及改革举措的落实情况、对减少和下放行政许可项目的执行情况、市场主体的反馈情况进行审计调查，以相对独立和客观的视角，掌握政策执行中存在的问题，评估政策运行效果，深入分析问题产生的原因，有针对性地提出改进意见和建议，促进提高外汇政策服务效率。

　　3.内部经营过程层面

　　这一层面要求组织必须关注关键的内部流程，提高组织运转效率。从外汇管理实践看，主要业务流程包括行政许可管理及业务办理、国际收支统计分析与监测预警、非现场监测分析与核查、现场检查（核查）等。对这些业务流程的审计，除了按照现行业务操作规范、内控管理制度开展合规性审计外，更应侧重开展政策制度的合理性及风险防控水平评价、履职效率审计、信息技术战略匹配度审计等为组织风险管理、提高业务管理绩效的增值性审计业务。

　　（1）政策制度合理性审计

　　外汇管理改革要求业务部门紧跟改革进程不断修订完善相关规范性文件及业务操作规范等。在这个过程中，内审内控部门应积极参与，以相对独立和客观的视角，评价新制度新规范与实现外汇管理战略目标是否相匹配、评价原有的制度和措施是否符合监管和服务方向转变等要求，并及时与业务活动管理部门进行沟通，对相关制度予以完善。同时，还应发挥全面风险管理倡导者的作用，发挥自身在风险管理和控制方面的专业优势，组织对新调整的各业务流程及环节的潜在风险进行识别和评估，并提供加强风险控制的措施，帮助组织提升业务流程效率和效果。

　　（2）外汇管理履职效率审计

　　尽管外汇管理局实施监管、提供服务的过程中较少涉及到资金的收支环节，而涉及更多的审计业务管理方面，但内审内控部门可借鉴绩效审计的相关成熟做法，审计评价外汇管理局及分支机构履职效率。如从针对跨境资金流动非现场监测与核查、锁定外汇违法违规交易主体和交易行为等所配置的人员、耗费的时间多少等入手，开展业务履职效率审计调查和现场审计，调查分析影响履职效率的各类人员结构配备、政策传导机制、地区经济结构差异与政策灵活性等原因，有针对性地提出完善措施，促进提升外汇管理成效。

　　（3）信息技术战略匹配度审计

　　随着外汇管理改革的推进，外汇管理的信息化水平不断提高，业务办理、数据统计及处理、监测分析与检查等业务流程和环节都离不开相关信息系统操作。信息系统管理与应用已成为实现管理目标的重要手段。信息系统的安全稳定运行是实现组织目标的重要前提。内审内控部门应开展信息技术战略匹配度审计，即对外汇管理相关信息系统及其相关的信息技术内部控制和流程进行审查与评价，重点审计信息技术战略是否符合实现组织战略目标的要求，如是否具备有效监测跨境资金流动风险的技术支持要求等，以提高外汇管理业务信息系统服务实现战略目标的可靠性、稳定性、安全性及数据处理的完整性和准确性。

　　4.学习与成长层面

　　人力资本是组织发展的重要核心要素，组织战略的实现离不开对人员的技能培训。随着改革的推进，外汇管理逐步从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变到“负面清单”，对业务人员的综合分析能力、非现场监测能力、事后检查核查能力等都提出了更高的要求。内审内控部门应适应这一要求开展人力资本战略匹配度审计，审计调查人力资源执行战略活动所需的非现场监测、现场核查的技能、技巧等能力的状况，掌握相关业务培训开展情况及业务人员学习强度等，分析人力资源结构和配置方面与实现战略目标需求间存在的差距，促进人员队伍转型。

　　三、外汇管理内审内控为组织增加价值的基础保障

　　内审内控要提供高增值性的审计业务及信息产品，必须要有科学高效的内审内控工作方式和流程保障，要有审计组织管理、审计人力资本及信息技术等支持。

　　（一）加强内审内控部门管理能力，提高审计机制运行效率

　　IIA实务标准“2000—内部审计活动的管理”明确“首席审计执行官必须有效地管理内部审计活动，确保为组织增加价值”。外汇管理内审内控部门不存在企业意义上的首席审计执行官，但可以借鉴这一工作标准，服务于外汇管理业务中间目标、战略目标，服务于组织风险管理与控制，确定内部审计重点，与各业务管理部门建立良好的沟通协调机制，提供更多高质量的、高增值性的确认与咨询服务；建立及时报告和沟通机制以及动态的后续跟踪审计机制，加强审计质量控制，强化审计服务的及时性和有效性。同时，还应建立内部审计增加价值的绩效评价和激励机制，为内审内控增加价值提供动力保障。

　　（二）加强内部内控人员管理，提高内审内控人员综合素质

　　内审内控人员素质高低决定了审计效率，进而影响外汇管理目标的实现。从增值性内部审计看，内审内控人员不仅是审计专家，还应是业务专家，既要能从审计的角度对业务活动的合理性、合规性进行审计评价，又要能熟悉业务知识，将审计理念融入到业务活动中。应通过开展后续教育，组织内审内控人员参加审计培训与业务学习，提高业务素质和职业胜任能力；加强内审内控部门与业务部门人员的交流，从相关业务部门交流业务骨干充实到内审内控队伍中，经过审计的培训和审计实践锻炼，为开展高增值性审计业务提供智力支持。

　　（三）加强内部审计信息化建设，增强信息技术支撑

　　计算机审计技术与工具的运用能够极大地提高内部审计工作的效率和效果。嵌入式审计模块能够对审计事项持续监督并获取重要的审计信息，增强审计的动态关注。应探索嵌入式审计模块在外汇管理内部审计中的应用。同时，加强审计软件的开发运用，减小内部审计人员花费在分类、汇总、合并以及抽样等工作的时间，显著提高内审工作效率。

　　四、总结

　　本文结合外汇管理实践，基于战略视角分析了内审内控为组织增加价值的实现机制，从平衡计分卡模型“财务、客户、内部运营流程、学习与成长”四个维度提出了内审内控为组织增加价值的实现路径，特别是开展高增值性的审计业务类型，并进一步探讨了内审内控为组织增加价值的保障措施，以期为内审内控增加组织价值提供参考。由于理论准备和实践尚不充分，所作探讨仍需进一步深化。当前，外汇管理内审内控处于增加组织价值和全面转型时期，应着力加强高增值性审计业务具体实践方面的探索和研究，细化审计内容、审计方式和方法，以提出更加清晰、具体的实践操作指南。

　　主要参考文献：

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　　［5］杨应杰.内部审计的增值功效及实现途径探析[J].金融会计2010，（10），：P54－59.

　　李云山 王雪（中国人民银行济南分行）