地方政府偿债能力评估及债务风险化解策略

　　张 琪

　　（青岛市崂山区财政局）

　　【摘要】地方政府债务是我国经济社会发展的重要资金来源。近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，债务风险逐渐凸显。文章分析了地方债务风险的成因与表现形式，探讨了地方政府偿债能力的评估思路与方法，并从优化债务结构、加强预算管理、强化风险预警等多方面提出化解地方债务风险的策略，旨在为有效防范和化解地方债务风险、促进地方经济健康稳定发展提供理论参考和实践指导。

　　【关键词】地方政府；偿债能力评估；债务风险化解

　　【中图分类号】F274

　　地方政府为推动基础设施建设、公共服务改善等经济社会发展项目，往往会举借一定规模的债务。适度的地方债务能够发挥杠杆作用，促进地方经济增长。然而，当债务规模失控或管理不善时，就会引发地方债务风险，对地方财政乃至整个金融体系的稳定构成威胁。深入研究地方政府偿债能力与债务风险成因及其化解路径，对于保障地方经济可持续发展、维护社会大局稳定具有重要意义。

　　一、地方政府债务及其风险概述

　　地方政府债务是指地方政府为筹集资金，用于基础设施建设、公共事业投资、社会保障、环境保护等公共服务领域而发行的债务。在我国，地方政府债务主要包括政府债券、城投债、地方政府融资平台贷款以及其他债务等形式。地方政府债务具有政策性、长期性、专项性、信用等级较高、还款来源多样等特点。

　　地方债务风险是指地方政府在举债融资过程中，由于各种不确定因素的影响，导致无法按时足额偿还债务本息，进而对地方财政、经济以及金融稳定产生的负面冲击的可能性。这种风险不仅涉及债务本身的偿还问题，还可能引发一系列连锁反应，如影响地方政府的信用评级、增加未来融资成本、削弱地方经济活力等。

　　二、地方政府债务风险的成因

　　首先，财政体制因素。我国分税制改革后，地方政府财权与事权不匹配的问题依然存在。地方政府承担着大量的经济社会事务，但可支配的财政收入相对有限，这导致地方政府通过举债来弥补资金缺口，增加了债务风险产生的可能性。其次，经济发展压力。在区域经济竞争日益激烈的背景下，地方政府为了加快本地经济发展，提升区域竞争力，往往会加大基础设施建设等项目的投入。然而，一些项目投资规模大、建设周期长、收益不确定性高，地方政府在追求短期经济增速和政绩目标的驱动下，忽视了债务风险，过度举债推进项目建设。再次，债务管理不规范。部分地区在债务举借、资金使用、偿还等环节缺乏完善的管理制度和监督机制。偿债资金安排不合理，缺乏长远规划等，这些都加剧了地方债务风险。最后，基础设施建设需求推动。在面临经济发展压力时，地方政府往往将基础设施建设作为拉动经济增长的关键手段。例如，为了改善交通条件以吸引更多的产业投资，地方政府可能会加大对公路、铁路、港口等交通基础设施项目的投入。这些项目通常具有投资规模大、建设周期长的特点，地方政府自身的财政资金往往难以满足需求，从而促使它们通过举债来筹集资金，导致债务规模不断扩大。

　　三、地方政府偿债能力评估

　　（一）财政收入指标分析

　　1. 一般公共预算收入

　　一般公共预算收入是地方政府常规的财政收入来源，包括税收收入（如增值税、企业所得税、个人所得税等）和非税收入（如行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入等）。一般公共预算收入规模大且稳定的地区，偿债能力相对较强。例如，经济发达地区企业众多、居民收入水平高，税收收入充足，能够为债务偿还提供有力保障；而对于一些经济欠发达、产业结构单一的地区，一般公共预算收入有限，在面临债务偿还时可能会捉襟见肘。

　　2. 政府性基金收入

　　政府性基金收入主要包括土地出让收入、彩票公益金收入等。其中土地出让收入是很多地方政府重要的资金来源。在房地产市场繁荣时期，土地出让收入增加，地方政府偿债能力增强；反之，当房地产市场下行，土地出让困难，政府性基金收入减少，偿债压力就会增大。例如，一些依赖土地财政的城市，在房地产调控政策收紧后，土地出让金锐减，债务风险凸显。

　　3. 财政收入增长率

　　财政收入增长率反映地方政府财政收入的增长趋势。持续增长的财政收入表明地方经济活力较强，未来偿债能力有望提升。如果财政收入增长率持续为负或者较低，说明地方财政可能面临困境，偿债能力也会受到质疑。例如，某地区由于产业结构老化、缺乏新兴经济增长点，财政收入增长率连续多年下滑，其偿债能力就需要重点关注。

　　（二）财政支出指标考量

　　1. 经常性支出占比

　　经常性支出是指地方政府为维持日常行政运转、公共服务等所必需的支出，如人员工资福利、公用经费等。如果经常性支出占财政支出的比重过高，说明地方政府财政资金大部分用于维持日常运转，可用于偿还债务的资金有限，偿债能力较弱。例如，一些人员众多、行政机构臃肿的地区，人员经费支出庞大，挤压了偿债资金空间。

　　2. 专项支出安排

　　专项支出是用于特定项目或领域的财政支出，如基础设施建设专项支出、教育专项支出等。对于有稳定专项收入来源的专项支出项目，其对应的债务偿还能力相对有保障。例如，地方政府发行专项债券用于污水处理设施建设，通过污水处理费等专项收入偿还债券本息，如果专项收入能够稳定覆盖专项支出和债务偿还，那么偿债能力就有保障；但如果专项收入不足，就需要依靠其他财政资金来弥补，增加了偿债难度。

　　（三）债务负担指标评估

　　1. 债务率

　　债务率= 政府债务余额÷ 综合财力。综合财力主要包括一般公共预算收入、政府性基金收入等。债务率是衡量地方政府债务水平与财政实力对比的重要指标。国际上通常认为债务率的警戒线为100% ～ 120%。当债务率低于这个区间时，偿债能力相对较强；如果债务率超过警戒线，说明债务负担较重，偿债风险增大。例如，某地方政府债务余额为500 亿元，综合财力为600 亿元，债务率为83.3%，偿债能力尚可；但如果债务余额增加到700 亿元，综合财力仍为600 亿元，债务率达到116.7%，偿债风险就需要高度关注。

　　2. 偿债率

　　偿债率= 本级政府偿还债务本息额÷ 本级政府综合财力。偿债率反映地方政府当年用于偿还债务本息的资金占综合财力的比例。一般认为偿债率不应超过15% ～ 20%。如果偿债率过高，说明地方政府当年财政资金大部分用于偿还债务，财政资金的正常运转和公共服务提供都会受到影响，偿债能力较弱。例如，某地区当年需要偿还债务本息120 亿元，综合财力为500 亿元，偿债率为24%，偿债压力较大[1]。

　　3. 逾期债务率

　　逾期债务率= 逾期债务余额÷ 债务总余额。逾期债务率用于衡量地方政府债务逾期的情况。逾期债务率越高，说明地方政府债务偿还的及时性越差，信用风险越大，偿债能力存在问题。例如，某地方政府债务总余额为800 亿元，其中有80 亿元债务逾期未还，逾期债务率为10%，这表明该地方政府在债务偿还方面存在较大问题，偿债能力较弱。

　　（四）债务结构分析

　　1. 债务期限结构

　　合理的债务期限结构有助于平衡短期偿债压力和长期资金成本。如果短期债务占比过高，地方政府可能面临较大的短期偿债压力，一旦资金周转不畅，容易出现债务违约风险；而长期债务占比过高，虽然短期偿债压力小，但长期资金成本可能较高，且未来不确定性因素增多。例如，某地方政府债务中短期债务占70%，在债务集中到期时，如果财政资金安排不当，就可能出现偿债危机；而另一地方政府长期债务占80%，虽然短期偿债压力小，但长期可能面临利率上升等风险，增加偿债成本[2]。

　　2. 债务类型结构

　　包括一般债务、专项债务、银行贷款、债券等多种类型。不同类型的债务在利率、偿还方式、风险等方面有所不同。例如，一般债务主要依靠一般公共预算收入偿还，专项债务依靠对应的政府性基金收入或专项收入偿还；银行贷款的利率可能相对灵活，债券的发行和偿还受到市场因素影响较大。分析债务类型结构可以帮助评估地方政府偿债资金的来源稳定性以及偿债成本等情况。如果地方政府债务类型过于单一，如过度依赖银行贷款，当银行信贷政策收紧时，偿债资金来源可能受到影响，偿债能力下降。

　　此外，区域经济发展水平与经济增长潜力，如经济增长速度、产业结构优化程度、区域经济竞争力等也是影响地方政府偿债能力的重要因素，鉴于其影响周期比较长，这里不再赘述。

　　四、地方债务风险的化解策略

　　（一）优化债务结构

　　地方政府在化解债务风险的过程中，优化债务结构是关键环节。以下将从债务期限结构和债务类型结构两个方面进行详细阐述。第一，合理规划债务期限结构。地方政府应合理规划债务期限，避免短期债务集中到期，给地方财政造成较大压力。通过延长债务期限，可以平滑债务偿还期限，降低短期流动性风险。地方政府可以通过发行长期债券，将部分短期债务转换为长期债务，从而降低短期偿债压力。长期债券的利率相对较低，有助于降低债务成本。第二，优化债务类型结构。地方政府通过优化债务类型结构，提高债务资金与项目收益的匹配度，有助于增强地方政府的偿债能力，降低债务风险。一般债券主要用于无收益的公益性项目，偿债来源为一般公共预算收入，与项目本身无关；专项债券用于有一定收益的公益性项目，偿债来源为项目自身收益，债务资金与项目收益匹配度较高。地方政府可以适当增加一般债券和专项债券的发行比例，以提高债务资金的使用效率。地方政府还可以根据项目性质和收益情况，合理选择债券种类。对于收益稳定、现金流充足的公益性项目，可以选择发行专项债券[3]。

　　（二）强化风险预警机制

　　第一，地方政府应建立一套科学、全面的地方债务风险预警指标体系，该体系应包括债务率、偿债率、逾期债务率等多个关键指标。这些指标能够综合反映地方政府的债务负担、偿债能力和债务风险程度。第二，地方政府应建立债务实时监控机制，对地方债务风险进行实时监测和动态评估，确保预警机制能够及时发现债务风险的任何变化，通过定期分析债务数据，对地方政府的债务状况进行持续跟踪。地方政府应根据债务风险预警结果，对风险等级进行划分，明确不同风险等级的应对措施。当债务率接近或超过警戒线时，应立即启动风险预警机制。第三，地方政府应根据风险预警结果，及时采取相应的风险防控措施。具体措施包括：一是在债务风险较高时，暂停审批新的债务项目，以减少债务规模扩张。二是通过发行地方政府债券置换、债务重组、盘活存量资产等多种方式，加大存量债务化解力度。三是做到早发现、早预警、早处置，将债务风险控制在可控范围内。通过预警机制，及时发现问题，采取有效措施，避免债务风险进一步扩大。第四，强化责任追究。地方政府应对债务风险预警机制执行不力、风险防控措施不到位的地方政府及相关责任人，严肃追究责任[4]。

　　（三）促进经济结构调整与增长

　　为了有效化解地方债务风险，地方政府应将促进经济结构调整与增长作为一项重要任务。第一，优化产业结构。地方政府应着力推动传统产业转型升级，发展高新技术产业、现代服务业等新兴产业，优化产业结构，提高产业附加值。通过培育新的经济增长点，增强地方经济的内生增长动力。第二，提升创新能力。加大科技创新投入，鼓励企业加大研发投入，培育一批具有核心竞争力的创新型企业。同时，加强产学研合作，推动科技成果转化，提高全社会的创新能力和水平。第三，发展实体经济。地方政府应加大对实体经济的支持力度，引导资金流向实体经济，促进产业升级。重点支持基础设施建设、民生工程、生态环保等领域，提高资源配置效率。第四，鼓励创新创业。地方政府应完善创新创业政策体系，降低创新创业门槛，为创新创业提供良好的政策环境。加大对创新创业项目的扶持力度，激发市场活力和社会创造力。第五，拓宽财政收入来源。地方政府在优化产业结构、提升创新能力的基础上，拓宽财政收入来源，实现财政收入的稳定增长。具体措施包括：提高税收征管水平，挖掘税收潜力；盘活国有资产，增加国有资本收益；加强非税收入管理，提高非税收入比重[5]。

　　五、结语

　　地方债务风险是地方经济发展过程中不可忽视的问题。本文通过深入研究，建议地方政府采取优化债务结构、强化风险预警等一系列有效化解策略，以期能够在合理利用债务资金推动地方经济发展的同时，有效防范和化解地方债务风险，维护地方财政和金融稳定，为地方经济的长期健康可持续发展奠定坚实基础。在未来的发展中，地方政府还需不断完善债务管理机制，适应经济形势变化，持续应对债务风险挑战。此外，地方政府应调整区域产业结构，提高经济增长质量，增加财政收入，科学设计地方发展规划，这才是解决地方政府债务风险的长久之策。

　　主要参考文献：

　　[1] 彭诗剑. 河北省地方政府偿债能力评估及韧性强化探析[J]. 时代经贸，2025,22(01)：139-142.

　　[2] 丁树 白清泉. 完善地方政府偿债能力评估机制[J]. 宏观经济管理，2023 (04)：56-63.

　　[3] 张世豪 石孙宇. 地方政府隐性债务风险成因、规模测度及化解策略[J]. 中国农业会计，2023,33(14)：9-11.

　　[4] 周媛媛. 深化财政税收体制改革化解地方政府债务风险的策略[J]. 纳税，2021,15(34)：19-21.

　　[5] 贺韵明. 新时代背景下地方债务风险防范与化解策略探讨[J]. 投资与创业，2024,35(08)：7-9.

　　责编：杨雪

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