现代农业加速推进背景下的政策性金融

　　——基于农业生产方式骤变引发的金融思考

　　新世纪以来，随着我国经济结构的不断变革，农村基本经营制度正在经历重大变化，新一轮土地流转已拉开大幕，农业发展正处于由传统农业向现代农业转变的加速转型期。党的十八大提出要坚持走新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年中央1号文件指出：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的规模经营。

　　现代农业正在加速推进

　　当前，我国农业发展加速转型，现代农业加速推进。从现实来看，农村青壮年劳动力大量外流，越来越多的新生代农民（1980年以后出生）对土地的感情正在淡化。农民土地流转速度明显加快，土地规模经营趋势明显。各类农业合作社、专业种粮大户、家庭农场等新型经营组织应运而生。

　　由于我国各地农业生态类型、自然资源条件和社会条件的差异，在现代农业的建设和运作上也显现出不同的方式。概括来讲，我国现代农业运作模式主要有四种，分别为外向型创汇农业模式、龙头企业带动型的现代农业开发模式、农业科技园区运行模式及山地园艺型农业模式。与传统农业相比，现代农业生产主要是以集约化、规模化、高效化为主要特征。目前我国现代农业的基本生产方式集中体现在农业专业大户、家庭农场、农业专业合作社、农业产业化龙头企业以及国有农场这五个方面。

　　土地流转的加速，农业生产方式的骤变，对以支持和保护农业这一弱质产业为根本使命的农业政策性银行来说，既面临发展机遇，又迎来新的挑战。如何适应这一历史变革，尽快创新金融产品、完善服务手段、强化服务功能，真正打造“粮棉油”生产、流通、加工全产业链的品牌银行，已成为农业发展银行当前的燃眉之急。

　　农发行支持现代农业发展的若干探索

　　近年来，农发行河南省分行坚持“两轮”驱动发展战略，尤其结合农业大省实际，在打造“粮棉油”全产业链精品银行、支持现代农业生产环节等领域进行了一系列探索，形成了多品种支持、全方位服务现代农业的格局。

　　龙头企业带动型。龙头企业作为现代农业经营主体，采用“公司+农户”、“公司+基地+农户”“公司+合作社（协会）+农户”、“公司+养殖小区”的形式，向农民租赁土地使用权，将分散农民的土地进行集体流转，规模经营，或通过订单农业方式，由公司统一供种、供肥、施药和收购。农发行对龙头企业提供流动资金贷款或收购贷款，解决企业或合作社流转土地及生产经营的资金需要。截至2012年末，河南省分行共支持各类农业产业化龙头企业399家，其中粮棉油加工类企业277家，畜牧企业110家，其他企业12家。这些金融支持大大提高了当地农民的积极性，农户的年收入水平获得巨大增长。

　　现代科技园示范型。河南省农发行对农业科技园区的金融支持力度明显加强。滑县新鑫田园开发有限公司在农发行3.5亿元中长期贷款支持下流转土地，按每亩土地每年给农民1100斤小麦补偿，建设农业科技园区，安置农民3000人，年产值1亿多元，大大提高了生产效率。

　　实体公司与专业大户统一型。近几年来，河南各类专业大户成批涌现，其中流转土地500亩以上的种粮大户已达2000多家，成为推动现代农业发展的有效组织形式之一。如漯河市临颖县的种粮大户贺金海，自2010年至今已从农民手中流转土地10万亩，实现年收入1000多万元。农发行先后对其创办的河南省绿汇实业有限公司提供收购贷款和合同收购贷款1.2亿元，支持其开展土地流转和粮食收购。目前，该企业已辐射周边3个乡镇，1800多户农民收入持续增加。

　　龙头企业与专业合作社结合型。各类农业专业合作社是农民面对市场竞争和市场风险的有效组织形式，是在家庭联产承包责任制稳定不变的前提下，农民自愿联合起来发展规模经营的最佳选择。滑县瑞阳农民种植专业合作社以郑州瑞阳粮食有限公司为依托，牵头注册了河南省首家最大的合作社--滑县滑州农民专业合作社联合社。农发行先后向瑞阳粮食有限公司授信2.4亿元，支持企业开展粮食收购，并通过发放合同收购贷款支持合作社开展土地流转。通过对联合社的金融支持，提高了农业集约化、标准化、组织化和产业化程度，进而提高了农业劳动生产率。

　　国有农场引导型。黄泛区农场是河南省大型国有农垦企业，也是河南最大的良种繁育、推广基地。2010年，农发行向农场种子公司贷款6000万元，支持企业流动资金需求。2012年，该农场在农发行资金支持的基础上获得巨大发展，年生产、销售小麦、玉米等农作物种子达5500万公斤，占河南小麦种子市场份额的15%以上、全国小麦种子市场份额的3.5%以上，并被农业部确定为社会主义新农村建设的联系点。

　　外向型创汇企业引领型。河南金丹乳酸科技股份有限公司是一家生产乳酸及系列产品的国家农业产业化龙头企业和创汇型企业，年处理玉米16万吨。为解决原材料供应问题，农发行先后贷款2.29亿元（其中粮油中长期贷款3900万元），对企业收购和加工环节进行支持。该公司2012年收购玉米1.47亿公斤，生产乳酸及系列产品9013万公斤，实现销售收入6.6亿元，利润7095万元，出口创汇3100万美元。农发行的资金参与在给企业带来巨大发展机遇的同时，也有效推动了当地玉米种植产业化和规模化生产。

　　农村土地托管型。土地托管，就是在农户加入自愿、退出自由、服务自选的原则下，不改变土地集体所有制的性质、土地承包关系及土地用途，由托管服务组织为农户提供产前、产中、产后的全程“保姆式”服务，进而达到提高农业生产效率、推进农业现代化的一种经营方式。许昌市实佳农业科技发展有限公司通过合作社与种粮大户、家庭农场、村委会进行多方合作，制定相应章程，实现土地托管，充分发挥了土地规模的效益。农发行及时向该公司提供贷款支持，促使企业完善服务功能，扩大托管规模。2012年，企业在农发行的资金支持下实现盈利460万元。

　　政策性金融支农仍存在诸多问题

　　信贷支持缺乏有效载体。除龙头企业带动模式外，目前现代农业的其他几种生产经营主体，包括农民专业合作社、种粮大户、家庭农场等，都存在着组织不健全、财务不规范、有效抵押物不足等问题，大都不具有承贷主体资格，客观上导致了资金供给方与需求方的脱节，一定程度上影响了现代农业的发展进程。据笔者调查，目前种粮大户和专业合作社存在的最大难题之一就是流转农民土地需要提前支付大量资金，而现有的金融机构除农村信用社能提供少量农户联保贷款外，其他银行基本没有涉及。

　　信贷资金与财政资金尚未形成合力。一是目前的涉农财政补贴涉及部门多、上下传导环节多、撒“胡椒面”现象严重。二是对种粮补贴的发放，仍是局限于原土地承包人，而土地流转后真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场及合作社则无法拿到。三是对银行发放的各类涉农生产贷款，财政没有配套贴息政策，导致银行风险加大，积极性受挫。四是对银行向合作社、种粮大户、家庭农场等经营主体发放贷款，缺乏相应的风险补偿机制，包括补充资本金、减免税收、优先核销呆账、不良资产剥离等，因而加剧了银行的惜贷行为。

　　农发行现有信贷产品不能满足需要。农业政策性银行信贷产品过于单一，目前对生产环节仅有合同收购贷款一个品种，且主要针对龙头加工企业或其他实体公司发放，因此在面对土地流转过程中催生的专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体时，会产生供给不足的问题，无法满足现有经营主体长期发展投资的需要。在抵押品的选择上也没有针对农村新形势下的应收账款、土地承包经营权、农产品认证品牌等非货币化资产权证抵押进行深入研究，更没有实质性的突破。在支付结算环节上，农发行至今无自己的网银、信用卡，在农村地区没有ATM机、POS机等终端设备，影响了支农功能发挥。

　　此外，目前农村土地流转机制不配套，农村土地流转市场不规范，农业政策性保险覆盖面窄、险种单一且赔付困难。同时各类专业合作社的运作也不健全、不规范，一定程度上影响了政策性金融支农的力度。

　　未来政策性金融支农政策建议

　　牢记职能定位，加大对现代农业生产环节的信贷支持力度。支持现代农业发展，既是农业政策性银行运用“看得见的手”保护农业这一弱质产业的本质要求，也是打造“粮棉油”全产业链精品银行的题中应有之义。当前，农发行在支持“粮棉油”收购、加工、储备等方面已经非常到位，但对于生产环节的支持还远远不够。鉴于此，加大对农业生产环节的支持力度，使全产业链几个环节之间前后呼应、各信贷品种之间互为补充，进而有效发挥农业政策性银行的倡导和引领作用，凸现在农村金融中的骨干和支柱作用。

　　加强金融创新，完善服务功能。一是在产品设计上，要探索多样化的信贷品种。针对现代农业生产主体的需要增设贷款品种，如土地流转贷款、农田水利建设专项贷款、大型农业机械设备按揭贷款、农业订单贷款、特色产业基地建设贷款、科技农业生产推广贷款、农民科技培训贷款等品种。二是在抵押担保上，探索扩大有效抵押担保范围。借鉴宁夏吴忠市、江苏连云港市、陕西杨凌等地商业银行和农信社的经验，积极开展土地经营权抵押贷款、林权抵押贷款、农村集体建设用地使用权抵押贷款以及仓单、可转让股权、专利权、商标权等权利质押贷款；根据企业经营实际，开展存货抵押贷款、大型农业生产机具抵押贷款、门面经营权抵押贷款等品种；针对财政专项补贴与农业项目配套完成情况，开展以补贴款为担保物的农业项目建设担保贷款；根据新农村建设中一些基层政府财力有余的实际，开展农户住房抵押贷款等。三是优化办贷流程。要抓紧对现有办贷流程和信贷管理系统进行修改完善。尤其是要尽快在CM2006系统中增补新科目，增加新的管理模式，调整授权授信规定，减少办贷中间环节，加强上下级和前后台之间的衔接，进一步提高办贷效率。

　　进一步完善农发行外部配套机制。一是在信贷计划管理上，应比照对商业银行的做法，将农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。这样既可以将目前银行业充足的流动性通过农发行投入农业，缓解资金严重不足的矛盾，也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策取向。二是国家应制订出台相关信贷扶持政策。比如，财政加大对农业生产经营主体的贴息和扶持力度；对农发行支农贷款减免税收；对因支农而形成的不良贷款予以兜底或优先剥离、核呆；取消对农发行的存款准备金要求，增加农发行的支农资金来源等。

　　理顺并归并各类财政支农资金由农发行统一代理拨付。目前，我国中央级直接分配、管理农业财政资金的部门达9个之多。根据国务院赋予农发行“代理财政支农资金的拨付”职能要求，建议对中央和地方各类支农资金进行整合，归并到财政部门统一管理，并由农发行代理结算与拨付，以增加农发行的支农主导作用，加强对支农资金的监管。

　　完善农业政策性贷款风险保障机制。一是消除农村融资担保法律障碍。建议尽快对《物权法》、《担保法》等进行论证修改，取消或适当放宽对农村承包经营用地、宅基地的抵押限制。同时，进一步完善《土地管理法》、《农村土地承包法》，健全农村土地产权登记、流转制度，明确土地权属，建立科学的土地承包性经营权抵押、流转、处置的具体操作程序。二是完善农业政策性保险功能，增强保险业务品种，有效分散或转移信贷资金的风险损失。同时，对商业保险公司开展农业保险业务给予政策优惠。自2013年3月1日起，国务院新的《农业保险条例》正式颁布实施。《条例》提出，国家支持多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。对符合规定的农业保险，由财政部门和地方政府给予补贴，并依法给予税收优惠。应抓住这一有利时机，进一步完善农业保险机制，尽快克服目前险种单一（仅18个险种）、赔付困难、赔付标准较低（比如，对小麦最高赔300元/亩·年，水稻、玉米最高赔400元/亩·年）、覆盖面小等问题。

　　规范推进农村土地流转。一是抓紧建立土地流转市场，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。重点解决好土地集中方与流出方之间的利益关系，保障土地流转关系的持续化和稳定化。二是建立完善的土地流转中介服务市场。尽快建立农村资产评估、登记、交易、抵押等配套机制，鼓励和扶持土地评估机构、抵押登记机构等与金融产业相关的中介机构的发展。三是加强土地流转市场监管。提供土地流转格式合同，引导流转双方对土地流转权利、责任契约化和书面化，确保土地经营权流转交易合理有序。四是完善补贴政策。对种粮农民补贴、农资综合补贴等，一方面要提高标准，另一方面将其增量部分向种粮大户、家庭农场等土地流转后的经营主体倾斜，以调动他们的种粮积极性。

　　规范各类农业合作社。应按照“自愿、民主、平等”的原则，以现行农村基本经济制度为基础，农民以土地经营权作为股份加入合作社，可按股份获得红利。农民既可以参加合作社劳动，以劳动量取得工资报酬；也可以不参加合作社劳动，到外地打工，但仍然可以取得土地股份的红利。只有这样，农民合作社组织才能在新形势下具有健康长久的生命力。

　　文/中国农业发展银行河南省分行课题组

　　（课题组成员：殷久勇、郭扬华、田永强、王燕、任学良）