构筑银行业消费者权益保护工作体系

　　——《银行业消费者权益保护工作指引》述评

　　《指引》出台背景与内容概述

　　中国银监会在国际社会日益关注金融消费者保护的背景下于2013年8月30日发布了《银行业消费者权益保护工作指引》（以下简称《指引》）。《指引》的出台不仅反映了中国监管当局顺应国际潮流强化金融消费者保护的外部监管体系建设的立意，而且充分彰显了中国监管机构立足国情构筑具有中国特色的外部监管和内部自律体系的决心和信心。虽然中国金融监管体系中消费者保护专门化体制的形成仅有短短的两年时间，而银监会银行业消费者保护局成立的时间不足一年，但是《指引》广泛借鉴了境内外消费者保护立法、监管的经验和教训，充分汲取了境内外大型金融集团顺应监管和新立法潮流所做的探索性创新，从而形成了颇具特色的监管与自律并重的中国银行业消费者保护工作规范体系。《指引》既有丰富的监管性规则内容，又有极为丰富而颇具创新意义的银行业金融机构自律规范体系，推动银行业金融机构通过内部自律体制机制的建立健全来形成具有可持续、常态化的消费者权益保护工作体系。

　　《指引》共五章四十三个条文，其核心内容反映在总则、行为准则、制度保障、监督管理四大部分中。

　　“总则”界定了《指引》的适用范围，在“消费者”的定义上采纳了较为狭义的模式，这也保持了与我国《消费者权益保护法》的概念一致。原则性地规范了消费者权益保护应遵循的原则，即“银行业消费者权益保护工作应当坚持以人为本，坚持服务至上，坚持社会责任，践行向银行业消费者公开信息的义务，履行公正对待银行业消费者的责任，遵从公平交易原则，依法维护银行业消费者的合法权益”。

　　“行为准则”从银行业金融机构应该履行职责和义务视角进一步强化了对消费者知情权、选择权、公平交易权、信息安全权等的保障，同时对风险适合度、销售误导、服务便利、特殊消费者群体保障等提出了原则性要求。“制度保障”内容最为丰富，从体制机制、工作制度、预防体系、信息披露、内部培训教育、消费者教育、投诉管理与协调处置基本要求、投诉分析与优化服务和产品、工作考核评价、内部审计监督、责任追究、应急机制、工作报告与披露等方面对银行业金融机构完善内部消费者权益保护管理体系提出了系统化的要求。

　　“监督管理”明确了消费者权益保护监管的基本原则、监管范围，强调风险监管与行为监管并重，通过社会化力量、监管评估来推动消费者权益保护的落实，同时从监管方法、督导、问责、通报来强化监管保障体系建设，最后原则性涉及监管协调处理银行与消费者纠纷和消费者教育的规划问题。

　　《指引》的特点

　　银行业消费者权益保护的特色内容得到明晰。尽管《指引》是一般性监管规范性文件，且因其称谓“指引”使得其约束性和强制性有一定的局限，但是由于我国金融消费者的立法残缺，甚至《消费者权益保护法》是否适用于金融服务业尚存争议的背景下，《指引》试图对银行业消费者的一些基本权利问题进行适当规范。该部分内容有以下几个特点：其一，突出知情权、选择权、公平交易权和信息安全权等银行业金融机构服务中容易发生纠纷的重点权利问题。知情权和选择权在各国金融消费者保护法规中均有所体现，《指引》在公平交易权问题上的规定有一定的特色，该文件第十条规定“银行业金融机构应当尊重银行业消费者的公平交易权，公平、公正制定格式合同和协议文本，不得出现误导、欺诈等侵害银行业消费者合法权益的条款”。 这一定程度上反映了近年来社会各界对银行业金融机构格式文本公平性的关注，虽然条文仅仅是原则性规定，但是体现了监管取向开始关注格式文本的问题，这也反映了国际监管的新趋向。其二，消费者的适合性问题受到关注。《指引》第十一条规定“银行业金融机构应当了解银行业消费者的风险偏好和风险承受能力，提供相应的产品和服务，不得主动提供与银行业消费者风险承受能力不相符合的产品和服务”。其三，突出了近年来消费者投诉较为集中的误导销售和银行收费不合规问题。《指引》强调“银行业金融机构应当严格遵守国家关于金融服务收费的各项规定，披露收费项目和标准，不得随意增加收费项目或提高收费标准”，突出了收费的合法合规性要求，尤其是收费项目和标准的“披露”必须落实。其四，具有导向性地引导和督促银行业金融机构改进和优化服务，坚持服务便利性原则，同时对于残疾人等特殊消费者群体的服务应保障其基本服务。这在一定程度上反映了监管当局对于金融基本服务保障方面的监管预期。

　　突出“预防为先”的保护监管理念。自2008年全球性金融危机以来，以美国为代表的发达国家纷纷加强金融消费者保护立法，世界银行等国际性组织也尝试出台一些建议或指引来引导各国强化金融消费者保护问题的监管。这些法律法规或建议更多的是侧重消费者权利的重申，以明晰涉消费者保护执法机构的权责等，但是在事前的预防体系建设方面均缺乏太多的关注。这一定程度上反映了市场经济国家立法不倾向于干预市场主体内部经营管理的一种取向。但是实践证明，过度依赖外部执法监管而疏忽体现金融机构自我约束体系建设，其结果是立法和执法的成本将十分高昂，而且缺乏内在制约的利益驱动难于构建有效的可持续的金融机构与消费者之间的利益平衡系统。实际上，世界银行《金融消费者保护的良好经验建议》中确立的“消费者保护机构”涉及了立法机构、金融行业协会、审慎监管机构和金融消费者保护机构、司法机构以及提供金融服务的法律实体等，但是对金融服务机构的主体责任没有明显突出来，而且该建议在内容更多的关注消费者权利的重申、消费者自我保护以及银行救济、纠纷解决等事后性的体制机制，而疏忽了引发消费者权益保障不力的事前因素，尤其是具有普遍约束力和规范性的银行格式化条款方面的改进没有受到重视。而《指引》不仅在基本原则中将“预防为先”置于首位，而且设置了专门的条款来规范银行业金融机构在消费者权益保护方面的事前预防体系建设要求。明确将消费者权益保护理念和原则融入到产品或服务的设计开发、定价管理、协议制定、审批准入、营销推介等构建银行与消费者法律关系的事前环节，不仅有助于防范消费者权益格式化、普遍化受到侵害，而且有助于提升金融机构内部员工的意识，并有助于消费者权益意识的提升。《指引》的这一安排在全球金融消费者保护监管和立法实践中具有领先性，将有助于推动金融机构自我约束体系的建立和完善，有助于构建可持续的金融机构与消费者的公平友好关系。

　　银行业金融机构自律体系建设成为监管关注的重点内容。《指引》在银行业金融机构自律体系建设方面的内容是其最为突出的亮点，这在金融消费者保护的国际立法和监管方面都具有领先性，也可以说是中国监管在立意上兼顾自律与强制监管的有机结合，其篇幅内容也是最为丰富的，尽管条文数量并不是太多，但是条文的内涵和要求极为丰富。自律体系的建设上分为三个方面的内容：

　　体制机制建设、制度建设及内部监督约束建设。《指引》第十七条明确规定：“银行业金融机构应当加强银行业消费者权益保护工作的体制机制建设”，并要求“银行业金融机构应当积极主动开展银行业消费者权益保护工作，明确将其纳入公司治理和企业文化建设，并体现在发展战略之中”。为了确保消费者权益保护融入到公司治理中，《指引》还进一步明确了董事会承担的职责，强调董（理）事会承担银行业消费者权益保护工作的最终责任，负责制定银行业消费者权益保护工作的战略、政策和目标；督促高管层有效执行和落实相关工作，定期听取高管层关于银行业消费者权益保护工作开展情况的专题报告，并将相关工作作为信息披露的重要内容；负责监督、评价银行业消费者权益保护工作的全面性、及时性、有效性以及高管层相关履职情况。对于高管层，则确立了负责制定、定期审查和监督落实银行业消费者权益保护工作的措施、程序以及具体的操作规程等职责。《指引》对银行业金融机构内部涉消费者权益保护的制度体系做了列举式的安排，主要包括工作组织架构和运行机制、内部控制体系、信息披露规定、消费者投诉受理流程及处理程序、金融知识宣传教育框架安排、工作报告体系、工作监督考评制度、重大突发事件应急预案等。《指引》在监督约束机制建设上，既有专业考核评估，也有专门化的审计约束。在专业考评问题上，《指引》要求“银行业金融机构应当制定银行业消费者权益保护工作考核评价体系，并将考评结果纳入机构内部综合考核评价指标体系当中”。同时鼓励引进外部中介机构进行第三方评估。为了强化内部监督的有效性，《指引》还要求强化对银行业消费者权益保护工作的内部规章和外部监管要求落实不力的责任追究，根据对银行业消费者合法权益造成侵害的严重程度或危害程度，采取必要的处罚措施。此外还对应急机制和定期向监管机构报告做了明确要求。

　　投诉管理的优化与外部督导兼顾。金融机构与消费者之间的纠纷一直以来是各国监管法规颇为关注的问题，甚至不少国家和地区的立法和监管把此项内容作为重中之重来突出。由于银监会2012年3月发布了《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制 切实做好金融消费者保护工作的通知》，所以《指引》仅用了三个条文对纠纷管理问题做了原则性要求。但是其内容还是较为丰富的，它强调了投诉管理的统一化、规范化、系统化问题，这也是银行业金融机构目前尚未解决的重点和难点问题。另外，还明确要求醒目公示投诉方式和流程，即“银行业金融机构应当在营业网点和门户网站醒目位置公布投诉方式和投诉流程”，做好投诉登记和告知事宜。值得注意的是，《指引》对投诉的监测分析及反馈到服务和产品的改进优化中去提出了专门的要求“应当加强对投诉处理结果的跟踪管理，定期汇总分析客户建议、集中投诉问题等信息，认真查找产品和服务的薄弱环节和风险隐患，督促有关部门从管理制度、运营机制、操作流程、协议文本等层面予以改进，切实维护银行业消费者合法权益”。

　　构筑基本的监管保障机制。虽然《指引》的称谓并不是“规定”、“办法”等具有更强强制性的规范性文件类别，但是其监管保障机制和措施却大大强化了《指引》的可执行性和约束性。《指引》明确将消费者权益保护工作作为银行业监管工作的重要组成部分，并应当在市场准入、非现场监管、现场检查等各个监管环节充分体现，同时强调通过风险监管与行为监管并重来督促金融机构落实消费者权益保护的各项要求。在具体保障机制上，《指引》肯定了监管机构可以选择“温和”的监管举措，也可以选择具有强制性的监管措施。前述监管机制和举措有助于《指引》各项要求在银行业金融机构中得到切实执行，也便于监管机构通过监管执法来督导。值得特别提出的是，《指引》原则性构建了监管考评机制，即“建立健全银行业金融机构消费者权益保护工作评估体系，并将考评结果纳入监管综合考评体系，与市场准入、非现场监管、现场检查等监管措施形成联动，督促银行业金融机构履行银行业消费者权益保护工作的主体责任”。这里还要求将考评与市场准入、非现场监管、现场监管联动起来，势必对金融机构产生强制性约束力。

　　外部教育与内部教育并重。消费者金融教育已经成为各国金融消费者立法和监管关注的基本内容。正因为如此，《指引》在监管的基本原则上将“教育为主”列为其第二项原则，并且设置专条规定“银行业金融机构应当积极主动开展银行业金融知识宣传教育活动，通过提升公众的金融意识和金融素质，主动预防和化解潜在矛盾”。同时《指引》还规范了金融机构内部员工涉消费者权益保护的教育和培训问题。这种要求将有助于银行内部培育消费者保护的文化和氛围，提升员工消费者权益保护意识水平，从而增强银行自觉、自律践行消费者权益保护的各项监管要求。

　　《指引》适用应重点关注的几个问题

　　《指引》自公布之日起实施，从银行业金融机构的内部管理现状来看，有诸多事宜值得关注。

　　提升公司治理结构着力制度建设。虽然国内外金融消费者保护专门化监管工作已经开展起来，但是对于境内银行业金融机构而言，《指引》有许多具有创新性的规范和理念，尤其是在公司治理方面的某些要求并未在现行的治理体系中得到反映。具有操作性且属于“应当”类的规范性机制尤其需要及时落实。《指引》对银行业金融机构加强内部制度建设提出了很高的要求，反映了监管机构试图把消费者权益保护理念融入银行业金融机构内部经营管理体制机制中，以保障消费者权益保护的可持续性和规范性。《指引》第十八条提及的制度体系建设包括银行业消费者权益保护工作组织架构和运行机制；银行业消费者权益保护工作内部控制体系；银行业产品和服务的信息披露规定；银行业消费者投诉受理流程及处理程序；银行业消费者金融知识宣传教育框架安排；银行业消费者权益保护工作报告体系；银行业消费者权益保护工作监督考评制度；银行业消费者权益保护工作重大突发事件应急预案等。前述制度要求在银行业金融机构管理实务中虽有部分体现，但是较为系统的规范体系尚未普遍形成，个别较早推动消费者权益保护相对专门化、系统化发展的大型银行（如中国工商银行）相对较为成熟。为此银行业金融机构需要结合自身实际，加强按照监管要求逐步建立和完善相关制度体系。

　　加快相对专门化预防体系的建立与健全。银行业金融机构在传统上对消费者权益保护的预防性监管要求的落实，往往通过各业务条线和职能部门来实现。从境内银行实践来看，传统的由业务条线或职能部门为主要承载者的预防体系有着较为明显的局限性，特别是业务条线有着自身经营指标压力，更难于相对独立或专门化地提出平衡银行与消费者利益的意见来。境内外大型金融集团的实践证明，传统上依赖合规、法律和业务等职能条线来预防性平衡银行与消费者的利益，实践表明其局限性是明显的。虽然《指引》并未明确要求银行构建相对独立和完善的预防保障体系，但规定“银行业金融机构应当设立或指定专门部门负责银行业消费者权益保护工作”，要求它“应当具备开展相关工作的独立性、权威性和专业能力，并享有向董（理）事会、行长（主任）会议直接报告的途径”。同时，《指引》要求银行业金融机构“应当建立健全涉及银行业消费者权益保护工作的事前协调和管控机制”，这在一定程度上也是为了构建相对独立、权威且专业的涉消费者权益保护的预防审查体系创造更好的条件。这意味着银行业金融机构应结合自身的经营规模和管理组织体系的特点，因地制宜落实监管要求，但应最终促成消费者权益保护的预防体系的有效性。国内银行机构中，中国工商银行率先在同业成立专门化的“消费者权益保护办公室”，其在预防体系建设方面有了颇具成效的探索性经验，基本形成了相对独立的产品研发和市场准入环节的事前审查体系，其预防性审查致力于平衡银行与消费者利益，既要监督审核涉及消费者权益保护的强制性监管要求的落实，同时又相对理性而独立地平衡银行与消费者的利益，推动定价的合理、公平、质价相符，促成格式化条款避免歧视性、强制性等不合理的内容出现。

　　完善消费者权益保护工作考评体系建设。目前境内银行业金融机构普遍未建立消费者权益保护工作的考核评价体系，而《指引》不仅要求银行业金融机构内部制订涉消费者权益保护的专门化考评体系并将考评结果纳入机构内部综合考核评价指标体系中，而且监管机构也要建立健全银行业金融机构消费者权益保护工作评估体系，并将考评结果纳入监管综合考评体系。另外，消费者权益保护工作评价及其结果直接关涉银行的市场形象，考评结果将会在同业中比较和流传，甚至一些评价结果好的银行可能将其作为营销客户的宣传材料。为此，银行机构必须予以高度重视，不仅需要在保护工作体制机制上做好应对准备，更需要在各经营环节落实消费者权益保护监管要求。

　　进一步健全消费者投诉管理体系。《指引》虽然对投诉管理问题仅有原则性规定，但是《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制 切实做好金融消费者保护工作的通知》已经有较为系统的规范。从银行业金融机构的实践来看，不少机构离监管要求仍有较大差距。一旦监管机构严格落实监管要求进行执法检查，则可能存在违规的现象较为普遍。尤其是《指引》要求实现各类投诉管理的统一化、规范化和系统化，但实践中普遍存在不同渠道不同业务条线投诉信息登记分立、残缺，甚至有些渠道（如网点柜面投诉）尚未进入统一的投诉管理系统等问题。投诉处理结果的跟踪管理、定期汇总分析客户建议和集中投诉问题等，并认真查找产品和服务的薄弱环节和风险隐患，在银行业实务中落实的情况也不理想。另外，一些操作性的要求落实起来还有距离，如应当在营业网点和门户网站醒目位置公布投诉方式和投诉流程；应当做好投诉登记工作，并通过有效方式告知投诉者受理情况、处理时限和联系方式。从国内银行机构的实务来看，几乎很少有银行在门户网站醒目位置公布投诉方式和投诉流程。如果严格执法，都面临违规问题。为此，银行业金融机构应尽快将具有操作性的强制规则落实到位。

　　加强关注收费规范、销售误导、信息安全、适合度评估、特殊消费者群体服务等问题。《指引》在消费者基本权益保障方面并没有给银行业金融机构创设新的特别义务，相关内容均能在既有的法律法规或监管规章中得到体现，但是它所提及收费规范、销售误导、信息安全、适合度评估及特殊消费者群体服务等问题则是近年来监管执法所关注的热点问题，也反映了消费者权益保护监管的重点。银行业金融机构应对前述事项给予高度重视，并应在内部消费者权益保护工作管理中得到充分体现。尤其是销售误导不仅在理财产品、保险代理等业务中投诉甚为普遍，而且已经发生了一些具有较大影响的群体性事件或个案，对银行机构的声誉带来了很大的负面影响。另外，收费问题更是近两年来最为热门的话题，银行机构内部必须高度重视收费规范，严格执行银监会新近发布的有关收费的一系列专门化监管要求，尤其是“七不准”“四公开”更应认真贯彻落实。

　　文/李泽

　　(作者单位：中国工商银行总行)