让“大手笔工程”见效益
- 来源:计算机世界
- 关键字:大手笔,工程,效益
- 发布时间:2010-05-14 14:23
电子政务的“大手笔工程”投资巨大，效益不明显。如何杜绝？本文从效益产生的机制入手，探讨了以业务为导向的建设思路，以及保障良性发展的方法。
中国信息协会副会长 胡小明
大规模开展电子政务后的效益问题一直困扰着电子政务的管理者，从有关部门反复强调电子政务要从建设转向应用，要重视信息共享互联互通以及要加强对电子政务的绩效评估可知，电子政务在这些方面存在的问题始终未得到根本性改观，本文将对这个老大难问题进行多视角分析，着重从效益产生机制上进行探讨。
电子政务的效益问题不简单，既要面对技术的可行性又要面对业务的可持续性，还要具有对不断变化需求环境的自适应性。电子政务的长效业务要能够自我调节，要有持续追求效益的机制。电子政务的效益能力是在不断自我调节、自我修正中完善起来。主动适应环境、追求效益成长的机制是长期业务必备的生命力。
大手笔工程
发达国家与发展中国家电子政务项目的一个显著的区别是前者非常具体，后者往往空泛。仅以美国总统委员会的电子政务计划项目为例（共24项，包括后来增补1项），这些项目方案是从350多个方案中投票筛选出来的，委员会要求“在未来18-24个月内极大提高为客户服务的水平，这些方案主要通过减少无效运转，削减多余投资和减轻文书工作，可为政府节省几十亿资金”。这些项目明显的共性是非常具体，如“一站式企业法规信息查询”、“一站式招聘”、“重要时间记录电子化”、“电子发薪”、“电子档案管理”等。其他发达国家的案例也都非常具体，看不到那种如“信息资源共享支持平台”、“协同办公系统”等从抽象概念出发的电子政务项目。
中国电子政务方案常常看到体系、平台、中心等功能性目标，而非用户的具体效果目标。围绕着信息资源共享、协同办公、数据交换等概念目标产生了越来越庞大的电子政务整体工程，目前地方政府的电子政务工程也有巨型化的趋势，动辄就要建立“政府协同办公系统”、“信息资源服务支撑体系”、“现代物流与电子商务信息服务平台”等，一些数据库系统也在向庞大的方向发展。
这种资金规模大、覆盖面广电子政务项目被称为“大手笔工程”，不断增加的 “大手笔工程”使信息化投资膨胀，效益恶化；已成为中国电子政务效益的隐患。
“大手笔工程”的蔓延与社会监督机制薄弱有关，在缺少责任追究机制的环境下，一些政府官员容易追求“大手笔”政绩，促成了短期行为、形象工程、政绩工程的滋生，干扰了电子政务的效益目标。
防止“大手笔工程”是一项长期的任务，一要改善社会的监督机制与监督手段，二要提高对电子政务效益机制的认识，对效益规律的深入理解会使电子政务方案更实际、更具体，从“小手笔”起步的电子政务会更有效益。
我们从业务导向和电子政务的成长模式来看，如何促进业务的良性循环。
以业务为导向
1.学习用户的效益价值观
效益不是一个客观性的概念，而是一个带有主观性的价值评价。探讨效益首先要明确立场，是谁的效益，谁是这个系统的主人。效益来自系统主人的评价而非他人的看法。电子政务主要是政府为改善公众服务建立的系统，其效益应是纳税人立场的评价而不是建设者的自我评估。
电子政务系统通常是由信息技术人员设计的，大多数信息技术人员并没有用户的价值观，没有用户的效益感觉，很容易偏离用户的价值取向而降低服务价值。相形下，业务人员的用户感觉会好得多，他们能更多地接触用户，能更好地揣摩用户的心理，业务人员往往成为信息技术人员用户价值观的引导者，与业务人员密切合作的设计者会更为成功。
即使是有经验的业务人员也不能完全凭籍自己的想象代替用户的价值观，美国前副总统戈尔讲过一个例子，美国一个州要重建驾照服务系统，设计者想当然的认为减少排队时间是公众的首选需求，实际调查的结果却是用户最在意驾照相片的质量，在方案按用户的意愿调整后，新系统大受欢迎。
2.“统一平台”误导效益
在大手笔的电子政务规划中常能看到如政府协同办公平台、信息资源交换中心、集中数据中心等概念型构思，在缺乏经验的情况下不宜多推这类计划。不清楚实际工作中最大的成本在什么地方，就难以判定统一平台的改进是否真有价值，预先确定无足轻重的事情会减少应对主要矛盾的灵活性。
电子政务建设中的业务导向最为重要，要尽快在业务人员的帮助下取得实在的应用效益，其后再进行标准化扩展。如果一开始就以“统一平台”作为目标，会使业务人员长时间插不上手，业务导向滞后必然会使实现效益滞后，对整体效益不利。在缺乏应用经验时提出的“统一平台”没有人喜欢用，设计者也不知道自己创造的“节约”是不是成本的关键，在枝节问题上大张旗鼓会以忽略核心问题为代价。
3.顶层设计无法解决
电子政务对大多数政府部门是一个新课题，在缺乏经验的领域中，摸着石头过河的策略是合理的，有效的反馈调整机制比完整的方案更重要。
一些专家认为电子政务中的许多问题，如全面信息共享、跨部门协同办公都可以用完善的顶层设计来解决的。顶层设计在基础网络建设中是成功的，但在应用业务中却未必有效，在应用实践也难找到顶层设计很成功的案例。
顶层设计首要难题是找不到能胜任这项工作的人，也许当前所积累的电子政务知识与经验根本就不足以支持顶层设计，政务问题的复杂性远远超出了信息工程学的范围。
其次，顶层设计需要事先摸清各种应用需求往往缺乏可行性。经验表明电子政务的应用需求事先是测不准的，用户在实践之前说不清需求，很多需求是在应用过程中受启发而产生的，用户需求是在应用互动中逐步完善的。
电子政务的难点不在技术而在新政务模式的探索上，信息技术人员应充分估计政务工作的难度，把目标定得小一点，具体一点，成功才会更有把握。
4.不能让功能拖后腿
政务主管与信息技术开发商对电子政务项目进展的期待是不一样的。政务主管期待尽快地实现关键业务的成功运行，技术开发商期待尽快建成统一功能平台。前者的期待显然更为重要，关键业务成功运行是电子政务成败的底线，统一平台却是可早可晚的，在大型功能平台的建设中一定不能让关键业务等待统一的平台功能建设，重要的业务是等不及平台功能的，一定要为最重要的业务选择一条最简捷的成功路径，先将这条路打通，实现效益，然后再去完成其余平台的功能。这种做法将会大大加快反馈调节的速度，即使平台没有完成也能保证最主要的工作顺利进行，这是防范工程风险的一项重要措施。
良性循环的五个方法
1.培养良性循环机制
电子政务建设的成果应是一项可长期生存的业务，长期业务的生存需要不断消耗资源，需要有持续的经费与人力支持，只有该业务创造的效益大于所消耗的资源才能得到持久的外部资源供应。
电子政务项目开始是出于对项目效益的信念而决定投资，在追求效益的过程中，随着资源的消耗人们的耐心也在消耗，长久不见效益会改变支持者的心态，特别是需要追加投资的场合，唯有效益的信号才能再生支持。从项目生存的角度看，新增效益大于所需新增投资是一个关键点，用经济学的语言讲就是边际效益要大于边际成本，系统进入这样的状态就有了再生支持的能力，增加的效益就会带来更多的投入，更多投入又会产生更多效益，于是系统发展便进入良性循环。能生存的电子政务项目的成长都需要依仗这种良性发展循环阶段，在接近饱和之后成长的速度才会减慢。不能进入良性发展循环的项目会进入恶性循环，其得到的支持会越来越少，效益也越来越少，项目迅速萎缩直至消失。
2.减少外部因素
良性循环的反面是恶性循环，效益若不足以回报投入增量会使外部削减支持，支持削减使效益更减，进而外部支持更少，业务迅速萎缩。良性循环与恶性循环的机理都是正反馈机制，不同之处在于初期投资的推动力能否超过边际效益大于边际成本的门槛。
边际效益超过边际成本是多方面因素促成的，既有业务本身原因又有外部环境原因。很多效益是与应用规模密切相关的，外部达不到足够的应用规模要进入良性循环将十分困难。某些分析研究用电子政务系统如决策支持、数据挖掘就碰到这类问题，系统需要用户有较高知识水平，学习成本很高，只有在专门的研究机构中才能发展，大多数政府部门因无法形成足够的应用规模而难于维持这类系统的生存。
3.规模效益容易成功
大规模事务处理业务信息化成功是一个普遍的现象，一个重要的原因是信息化的规模效益。信息系统的开发与运营都有一个较大的固定成本，但业务收益却更多由业务的规模决定，业务规模越大效益越好。效益规模大的项目责任也大，获得的支持也更多，压力与支持都是有利于项目成功的因素。另一个重要的原因是规模大的事务处理项目其业务的标准化、规范化通常更完善，没有规范化、标准化的完善是无法形成规模的，这种规范化、结构化的业务环境恰恰是信息技术发挥作用所必需倚仗的条件，这也是大型事务处理业务捆绑的电子政务业务容易成功的原因。
4.分析研究类项目难做
分析研究类电子政务项目如决策支持、信息共享、数据挖掘、政务智能等系统进入发展良性循环要困难得多，此类应用是面向个人的应用，可利用该系统的人数成为应用规模的一种制约，大多数政府机构异常缺乏利用分析工具的专业人才，即使能够利用这类系统也因工作繁忙而难以顾及，还应看到，这种项目应用对于高层管理决策的贡献并不大，这一系列的因素使分析研究类应用效益的规模很难达到进入良性循环的效益门槛，这是为什么这类应用成功案例不多的原因。
5.因地制宜推进
中国各地电子政务的发展很不平衡，有些地区已达到发达国家水平，另一些地区则滞后很多，追赶发达水平还需要很多时间。不同的发展阶段电子政务面对的问题是不一样的，发达地区获得效益的项目在欠发达地区不一定能成功。对于当地政府来讲，因地制宜是十分重要的，没有必要去照搬发达地区的电子政务做法，即使很成功的案例效仿也要谨慎，没有把握宁可等一等，电子政务慢一点不要紧，搞错了却有很大损失。
观点： 鼓励成长模式
没有人会否认综合的电子政务系统是一个复杂系统，有争议的是实现复杂电子政务系统的路径。一种观点认为复杂的电子政务系统是可由设计构建的，从顶层设计开始，自顶向下一步一步经由科学设计实现，这种观点可称之为构建主义；另一种观点认为复杂的电子政务系统是由简单的成功系统成长、扩展、重组而来，复杂系统不是能依赖设计构建的，这种观点被称为成长主义。
构建主义深信，只要将用户需求调查清楚就可以运用现代信息技术设计出功能完善的复杂电子政务系统。
成长主义认为这是不可能的，信息技术只能设计出复杂的系统功能却无法设计出电子政务的业务效益，因为业务效益是活的、有生命的东西。影响效益的许多重要因素并没有包含在信息系统设计的方法论之中，复杂的电子政务系统的组织结构、效益能力和适应性只能在摸索之中不断成长完善。靠成长与自组织形成的复杂系统才是有生命力的，如同一棵树只能从种子成长而来，而不能用树叶、树枝、树干、树根构建一样。
目前很多的电子政务规划方案特别是数字城市的设计方案都是按构建主义思路推进，设计者依逻辑推理来规划建设相关的系统，并不考虑所建的系统如何生存、运营与成长；如认为电子商务与物流业重要，便制定一个“现代物流与电子商务信息服务平台”项目并立即投入资金技术实施，极少考虑这样的“平台”将如何经营、如何竞争、如何生存。类似的逻辑推理项目在一些数字城市的规划中很容易看到，目前逻辑推理的范围又扩展到物联网，只考虑系统设计而没有进行生存机制设计的信息系统其生命是不会长的。
一个城市的信息化规划不应只是信息系统的建设计划，而首先应是效益目标规划和运行机制的设计。重要的不是系统的可行性而是效益的可行性与业务的可行性。业务的可持续性要比系统的可行性艰难得多，效益的可行性才是系统的生命力，没有效益与机制设计的信息系统是很难持久的。（文/胡小明）
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中国信息协会副会长 胡小明
大规模开展电子政务后的效益问题一直困扰着电子政务的管理者，从有关部门反复强调电子政务要从建设转向应用，要重视信息共享互联互通以及要加强对电子政务的绩效评估可知，电子政务在这些方面存在的问题始终未得到根本性改观，本文将对这个老大难问题进行多视角分析，着重从效益产生机制上进行探讨。
电子政务的效益问题不简单，既要面对技术的可行性又要面对业务的可持续性，还要具有对不断变化需求环境的自适应性。电子政务的长效业务要能够自我调节，要有持续追求效益的机制。电子政务的效益能力是在不断自我调节、自我修正中完善起来。主动适应环境、追求效益成长的机制是长期业务必备的生命力。
大手笔工程
发达国家与发展中国家电子政务项目的一个显著的区别是前者非常具体，后者往往空泛。仅以美国总统委员会的电子政务计划项目为例（共24项，包括后来增补1项），这些项目方案是从350多个方案中投票筛选出来的，委员会要求“在未来18-24个月内极大提高为客户服务的水平，这些方案主要通过减少无效运转，削减多余投资和减轻文书工作，可为政府节省几十亿资金”。这些项目明显的共性是非常具体，如“一站式企业法规信息查询”、“一站式招聘”、“重要时间记录电子化”、“电子发薪”、“电子档案管理”等。其他发达国家的案例也都非常具体，看不到那种如“信息资源共享支持平台”、“协同办公系统”等从抽象概念出发的电子政务项目。
中国电子政务方案常常看到体系、平台、中心等功能性目标，而非用户的具体效果目标。围绕着信息资源共享、协同办公、数据交换等概念目标产生了越来越庞大的电子政务整体工程，目前地方政府的电子政务工程也有巨型化的趋势，动辄就要建立“政府协同办公系统”、“信息资源服务支撑体系”、“现代物流与电子商务信息服务平台”等，一些数据库系统也在向庞大的方向发展。
这种资金规模大、覆盖面广电子政务项目被称为“大手笔工程”，不断增加的 “大手笔工程”使信息化投资膨胀，效益恶化；已成为中国电子政务效益的隐患。
“大手笔工程”的蔓延与社会监督机制薄弱有关，在缺少责任追究机制的环境下，一些政府官员容易追求“大手笔”政绩，促成了短期行为、形象工程、政绩工程的滋生，干扰了电子政务的效益目标。
防止“大手笔工程”是一项长期的任务，一要改善社会的监督机制与监督手段，二要提高对电子政务效益机制的认识，对效益规律的深入理解会使电子政务方案更实际、更具体，从“小手笔”起步的电子政务会更有效益。
我们从业务导向和电子政务的成长模式来看，如何促进业务的良性循环。
以业务为导向
1.学习用户的效益价值观
效益不是一个客观性的概念，而是一个带有主观性的价值评价。探讨效益首先要明确立场，是谁的效益，谁是这个系统的主人。效益来自系统主人的评价而非他人的看法。电子政务主要是政府为改善公众服务建立的系统，其效益应是纳税人立场的评价而不是建设者的自我评估。
电子政务系统通常是由信息技术人员设计的，大多数信息技术人员并没有用户的价值观，没有用户的效益感觉，很容易偏离用户的价值取向而降低服务价值。相形下，业务人员的用户感觉会好得多，他们能更多地接触用户，能更好地揣摩用户的心理，业务人员往往成为信息技术人员用户价值观的引导者，与业务人员密切合作的设计者会更为成功。
即使是有经验的业务人员也不能完全凭籍自己的想象代替用户的价值观，美国前副总统戈尔讲过一个例子，美国一个州要重建驾照服务系统，设计者想当然的认为减少排队时间是公众的首选需求，实际调查的结果却是用户最在意驾照相片的质量，在方案按用户的意愿调整后，新系统大受欢迎。
2.“统一平台”误导效益
在大手笔的电子政务规划中常能看到如政府协同办公平台、信息资源交换中心、集中数据中心等概念型构思，在缺乏经验的情况下不宜多推这类计划。不清楚实际工作中最大的成本在什么地方，就难以判定统一平台的改进是否真有价值，预先确定无足轻重的事情会减少应对主要矛盾的灵活性。
电子政务建设中的业务导向最为重要，要尽快在业务人员的帮助下取得实在的应用效益，其后再进行标准化扩展。如果一开始就以“统一平台”作为目标，会使业务人员长时间插不上手，业务导向滞后必然会使实现效益滞后，对整体效益不利。在缺乏应用经验时提出的“统一平台”没有人喜欢用，设计者也不知道自己创造的“节约”是不是成本的关键，在枝节问题上大张旗鼓会以忽略核心问题为代价。
3.顶层设计无法解决
电子政务对大多数政府部门是一个新课题，在缺乏经验的领域中，摸着石头过河的策略是合理的，有效的反馈调整机制比完整的方案更重要。
一些专家认为电子政务中的许多问题，如全面信息共享、跨部门协同办公都可以用完善的顶层设计来解决的。顶层设计在基础网络建设中是成功的，但在应用业务中却未必有效，在应用实践也难找到顶层设计很成功的案例。
顶层设计首要难题是找不到能胜任这项工作的人，也许当前所积累的电子政务知识与经验根本就不足以支持顶层设计，政务问题的复杂性远远超出了信息工程学的范围。
其次，顶层设计需要事先摸清各种应用需求往往缺乏可行性。经验表明电子政务的应用需求事先是测不准的，用户在实践之前说不清需求，很多需求是在应用过程中受启发而产生的，用户需求是在应用互动中逐步完善的。
电子政务的难点不在技术而在新政务模式的探索上，信息技术人员应充分估计政务工作的难度，把目标定得小一点，具体一点，成功才会更有把握。
4.不能让功能拖后腿
政务主管与信息技术开发商对电子政务项目进展的期待是不一样的。政务主管期待尽快地实现关键业务的成功运行，技术开发商期待尽快建成统一功能平台。前者的期待显然更为重要，关键业务成功运行是电子政务成败的底线，统一平台却是可早可晚的，在大型功能平台的建设中一定不能让关键业务等待统一的平台功能建设，重要的业务是等不及平台功能的，一定要为最重要的业务选择一条最简捷的成功路径，先将这条路打通，实现效益，然后再去完成其余平台的功能。这种做法将会大大加快反馈调节的速度，即使平台没有完成也能保证最主要的工作顺利进行，这是防范工程风险的一项重要措施。
良性循环的五个方法
1.培养良性循环机制
电子政务建设的成果应是一项可长期生存的业务，长期业务的生存需要不断消耗资源，需要有持续的经费与人力支持，只有该业务创造的效益大于所消耗的资源才能得到持久的外部资源供应。
电子政务项目开始是出于对项目效益的信念而决定投资，在追求效益的过程中，随着资源的消耗人们的耐心也在消耗，长久不见效益会改变支持者的心态，特别是需要追加投资的场合，唯有效益的信号才能再生支持。从项目生存的角度看，新增效益大于所需新增投资是一个关键点，用经济学的语言讲就是边际效益要大于边际成本，系统进入这样的状态就有了再生支持的能力，增加的效益就会带来更多的投入，更多投入又会产生更多效益，于是系统发展便进入良性循环。能生存的电子政务项目的成长都需要依仗这种良性发展循环阶段，在接近饱和之后成长的速度才会减慢。不能进入良性发展循环的项目会进入恶性循环，其得到的支持会越来越少，效益也越来越少，项目迅速萎缩直至消失。
2.减少外部因素
良性循环的反面是恶性循环，效益若不足以回报投入增量会使外部削减支持，支持削减使效益更减，进而外部支持更少，业务迅速萎缩。良性循环与恶性循环的机理都是正反馈机制，不同之处在于初期投资的推动力能否超过边际效益大于边际成本的门槛。
边际效益超过边际成本是多方面因素促成的，既有业务本身原因又有外部环境原因。很多效益是与应用规模密切相关的，外部达不到足够的应用规模要进入良性循环将十分困难。某些分析研究用电子政务系统如决策支持、数据挖掘就碰到这类问题，系统需要用户有较高知识水平，学习成本很高，只有在专门的研究机构中才能发展，大多数政府部门因无法形成足够的应用规模而难于维持这类系统的生存。
3.规模效益容易成功
大规模事务处理业务信息化成功是一个普遍的现象，一个重要的原因是信息化的规模效益。信息系统的开发与运营都有一个较大的固定成本，但业务收益却更多由业务的规模决定，业务规模越大效益越好。效益规模大的项目责任也大，获得的支持也更多，压力与支持都是有利于项目成功的因素。另一个重要的原因是规模大的事务处理项目其业务的标准化、规范化通常更完善，没有规范化、标准化的完善是无法形成规模的，这种规范化、结构化的业务环境恰恰是信息技术发挥作用所必需倚仗的条件，这也是大型事务处理业务捆绑的电子政务业务容易成功的原因。
4.分析研究类项目难做
分析研究类电子政务项目如决策支持、信息共享、数据挖掘、政务智能等系统进入发展良性循环要困难得多，此类应用是面向个人的应用，可利用该系统的人数成为应用规模的一种制约，大多数政府机构异常缺乏利用分析工具的专业人才，即使能够利用这类系统也因工作繁忙而难以顾及，还应看到，这种项目应用对于高层管理决策的贡献并不大，这一系列的因素使分析研究类应用效益的规模很难达到进入良性循环的效益门槛，这是为什么这类应用成功案例不多的原因。
5.因地制宜推进
中国各地电子政务的发展很不平衡，有些地区已达到发达国家水平，另一些地区则滞后很多，追赶发达水平还需要很多时间。不同的发展阶段电子政务面对的问题是不一样的，发达地区获得效益的项目在欠发达地区不一定能成功。对于当地政府来讲，因地制宜是十分重要的，没有必要去照搬发达地区的电子政务做法，即使很成功的案例效仿也要谨慎，没有把握宁可等一等，电子政务慢一点不要紧，搞错了却有很大损失。
观点： 鼓励成长模式
没有人会否认综合的电子政务系统是一个复杂系统，有争议的是实现复杂电子政务系统的路径。一种观点认为复杂的电子政务系统是可由设计构建的，从顶层设计开始，自顶向下一步一步经由科学设计实现，这种观点可称之为构建主义；另一种观点认为复杂的电子政务系统是由简单的成功系统成长、扩展、重组而来，复杂系统不是能依赖设计构建的，这种观点被称为成长主义。
构建主义深信，只要将用户需求调查清楚就可以运用现代信息技术设计出功能完善的复杂电子政务系统。
成长主义认为这是不可能的，信息技术只能设计出复杂的系统功能却无法设计出电子政务的业务效益，因为业务效益是活的、有生命的东西。影响效益的许多重要因素并没有包含在信息系统设计的方法论之中，复杂的电子政务系统的组织结构、效益能力和适应性只能在摸索之中不断成长完善。靠成长与自组织形成的复杂系统才是有生命力的，如同一棵树只能从种子成长而来，而不能用树叶、树枝、树干、树根构建一样。
目前很多的电子政务规划方案特别是数字城市的设计方案都是按构建主义思路推进，设计者依逻辑推理来规划建设相关的系统，并不考虑所建的系统如何生存、运营与成长；如认为电子商务与物流业重要，便制定一个“现代物流与电子商务信息服务平台”项目并立即投入资金技术实施，极少考虑这样的“平台”将如何经营、如何竞争、如何生存。类似的逻辑推理项目在一些数字城市的规划中很容易看到，目前逻辑推理的范围又扩展到物联网，只考虑系统设计而没有进行生存机制设计的信息系统其生命是不会长的。
一个城市的信息化规划不应只是信息系统的建设计划，而首先应是效益目标规划和运行机制的设计。重要的不是系统的可行性而是效益的可行性与业务的可行性。业务的可持续性要比系统的可行性艰难得多，效益的可行性才是系统的生命力，没有效益与机制设计的信息系统是很难持久的。（文/胡小明）
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