关于新行政诉讼法的几点思考

　　【摘要】随着我国依法治国的全面推进，《行政诉讼法》与实际生活不适应、不协调的问题也日渐突出，表现为行政诉讼立案难、审理难、执行难、息诉难，这些问题关系到行政诉讼制度的完善与发展，为此，《行政诉讼法》出台25年来进行了第一次修改。

　　【关键词】行政诉讼法修改；思考

　　《行政诉讼法》实施近25年来，在推进“民告官”法律化、确立依法行政观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就，对于维护社会稳定，化解矛盾纠纷方面发挥了重要作用。但是，但随着依法治国全面推进，《行政诉讼法》与实际生活不适应、不协调的问题也日渐突出，表现为行政诉讼立案难、审理难、执行难、息诉难，这些问题关系到行政诉讼制度的完善与发展。2014年10月，党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。11月，全国人大常委会通过了关于修改《行政诉讼法》的决定。此次修改，是十八届四中全会之后修改的第一部国家基本法律，也是《行政诉讼法》施行以来第一次大规模修改，在很大程度上加强了对行政机关的监督，强化了公民权利的保护。

　　一、新行政诉讼法的立法目的

　　行政诉讼是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。有权利必须有救济，这是基本的法律规律。在保护公民权利的同时，也就要对行政机关是否依法行使权力进行监督，二者是一件事的两面，不可分割。但是，行政诉讼保护公民权利的特点是：公民认为行政机关侵害其权利，但行政机关并不认为侵害，由此产生行政争议，公民不服，遂向司法机关起诉，由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议，保护公民权利，监督行政机关，这是对行政诉讼的功能定位。因此，原《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”该条指明了行政诉讼的立法目的。它体现了行政诉讼有三项功能：（1）保证法院正确、及时审理行政案件；（2）保护公民、法人和其他组织的合法权益；（3）维护和监督行政机关依法行使行政职权。可以看出，在价值上采用的是“兼顾行政权与公民权说”。学术界对于这一规定争议不断，争论焦点在于行政诉讼究竟要不要“维护”行政权。令人欣喜的是，新《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”与原法相比，作了三处修改：（1）将“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”修改为“公正”。因为“公正”是司法工作的生命线，是人民群众的核心要求，而“正确”不足以概括对司法工作的要求。（2）增加“解决行政争议”。其目的是进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民的法治意识，避免出现“信访不信法”的现象。（3）将“维护和监督行政机关依法行使职权”删除了“维护”。其目的是“强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。”由此看出行政诉讼的核心功能是对行政机关行使职权进行司法监督，为受到违法行政行为侵犯合法权益的行政相对人提供法律救济。

　　二、新《行政诉讼法》扩大了受案范围

　　1、将“具体行政行为”修改为“行政行为”

　　原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员，诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。由于具体行政行为是一个相对概念，实践中有的地方法院不愿受理行政案件，对具体行政行为作过窄解释，对应当受理的行政案件不受理，客观上造成立案难。实际上，对哪些行政行为可诉，哪些行政行为不可诉，法律作了明确列举，没有必要再从概念上加以限制。因此，《修改决定》用“行政行为”取代“具体行政行为”，与“规范性文件”相对应，解决具体行政行为概念存在的模糊空间，实际上扩大了受案范围。

　　2、将征收征用及补偿决定纳受案范围

　　新《行政诉讼法》第十二条第一款增加“（五）对征收、征用决定及其补偿决定不用的”。我国宪法、法律、行政法规对顺公共利益需要征收、征用私人财产逐步作出了更加明确具体的规定。行政机关依法征收、征用私人财产，是行使行政职权的行政行为，征收、征用决定是对公民、法人或者其他组织合法财产权利的剥夺或者限制，如果公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法征收、征用，或者征收、征用未予补偿、补偿不到位，属于行政诉讼的受案范围。（第十二条第一款第五项）

　　三、完善诉讼程序，推动程序科学化

　　《行政诉讼法》是规范诉讼活动程序的法律，程序公正是实现公正司法的重要保障。修改前《行政诉讼法》条文过少，程序过于简单，最高人民法院出台了许多司法解释，填补了制度空白。为促进行政诉讼制度的科学化，《修改决定》根据据实践经验，对程序作了修改完善：

　　一是延长审理期限。修改前《行政诉讼法》规定的第一审案件的审理期限为三个月，上诉案件的审理期限为两个月。根据行政审判的实际需要，《修改决定》分别将第一审案件和上诉案件的审理期限延长为六个月和三个月。

　　二是增加简易程序。为实现繁简分流，提高审判效率，降低诉讼成本，《修改决定》总结实践经验，对简易程序作了规定。

　　三是明确上诉案件以开庭审理为原则。修改前《行政诉讼法》规定，人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。为加强对第一审判决的监督，实现公正司法，保护当事人的合法权益，《修改决定》将上诉案件以书面审理为原则修改为以开庭审理为原则。规定人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

　　四是增加行政诉讼调解的内容，有效化解行政争议。在坚持行政案件不适用调解原则的基础上，根据审判实践的需要，《修改决定》明确行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

　　文/王哲